深圳特區早期“改革體制”的歷史建構(1979—1992)
2014年12月25日

楊立青
 
  摘要:深圳特區是改革開放的產物,也是地方分權的結果。由于獲得“行政跨級賦權”,深圳特區擁有足夠的自主權進行經濟體制的改革與創新,由此形成了早期的“改革體制”。這一體制具有以經濟建設為中心、以市場改革為路向、以行政改革為關鍵、以政治支持為保障、以“政治溢出”為效應等突出特征。它既匯聚了多重的利益關系,也形成了強大的支持系統。而由正式或非正式關系通道構成的支持系統,不僅是“改革體制”得以建立的原因,而且也推動了“改革體制”的發展。

  關鍵詞:改革開放 地方分權 深圳特區 改革體制 支持系統
 
 
  上個世紀90年代以來,隨著中國改革開放的擴展和深化,“均衡化”日益取代70年代末以來的非均衡梯度發展戰略,重新成為中國區域發展的政治邏輯。而曾在改革開放中具有特殊位置的經濟特區,不僅經濟增長速度明顯放慢,而且觀念和制度創新出現了遞減趨勢,其在中國政治生活“意義系統”中的地位也日益下降。然而,當我們回顧歷史,可以看到,中國改革開放的成功,是與深圳等經濟特區緊密聯系在一起的。深圳特區不僅擔負著推進經濟發展的重任,而且以其在經濟體制上的改革與試驗,在全國較早地形成了具有普泛意義的“改革體制”,推動了傳統社會主義體制的轉型和發展,引領了當代中國的觀念轉變和制度創新。因此,研究深圳特區早期“改革體制”的建構過程,探討其體制特征,不僅具有歷史價值,而且具有未來啟示意義。
 
  一、改革開放、地方分權與深圳特區
 
  1949年以來,由于“冷戰”對峙、社會主義陣營內部分裂等國際環境,決定了中國的社會主義建設,客觀上只能走獨立自主的發展道路。然而,新中國盡管在社會主義建設上取得了很大成就,但由于傳統社會主義體制本身存在的“短缺經濟”問題,[①]尤其是國家決策的重大失誤及國家政治生活的嚴重不正常,導致了“大躍進”、“文革”等破壞性極大的事件接連發生,不僅使國民經濟瀕臨崩潰,人民生活極度貧困,而且動搖了對社會主義體制的信心,致使黨的執政合法性面臨空前危機。

  社會主義實踐的挫敗所導致的政治危機,直接促使了黨在十一屆三中全會上重新啟動了改革開放的歷史進程。說是“重新啟動”,是因為如果從《南京條約》簽訂算起,中國已有160年的改革開放史。[②]但與之前的“被迫開放”相比,1978年以來的改革開放是“主動性”的,是基于國家主權完整和獨立自主的改革開放。這一“自主與開放的辯證法”,是60年來中國成功經驗的歷史總結。[③]

  由此出發,假如說“改革開放”的政治路線于20世紀70年代末在中國高層的“改革派”和“凡是派”的意識形態論爭中逐漸取得了主導地位,那么接下來如何維護社會主義意識形態“真理成分”前提下,在意識形態“工具成分”即實踐的經濟績效層面給予這一路線以合法性支持,則成為改革派主導地位能否得以維持的關鍵。[④]實際上,這也是改革開放的實踐從何處突破并獲得成效的問題。從實際過程來看,不管是農村領域的對內改革(小崗村),還是城市領域的對外開放(經濟特區),其共同點都是從地方找到突破口的。

  美國學者謝淑麗指出,中國改革之所以走出一條與蘇聯東歐不同的道路,原因就在于1978年以來的鄧小平改革,實際是在毛澤東時代形成的“地方分權化”基礎上進行的。由于毛澤東通過“大躍進”和“文革”等運動破壞了中央高度集權體制,使得蘇聯意義上高度集中的計劃經濟在中國從來就沒有真正建立過,這導致了中國改革前的經濟結構不是“高度中央集權”而是“高度地方分權”的。[⑤]在蘇聯體制下,其經濟改革的成功完全取決于國營企業改革的成效,而中國經濟體制是多層次的、區域化和地方化的,因此中國經濟改革主要由地方經濟發展來驅動,在國營企業之外又發展了一套新的經濟主體(如鄉鎮企業),形成了一種在中央計劃體制之外的獨立、快速發展的活躍經濟系統。謝淑麗認為這個“地方分權化”就是中國1978年后經濟改革的“政治邏輯”,她強調這個政治邏輯是由毛澤東奠定的。鄧小平在80年代的整個改革不僅繼承了這一政治邏輯,而且其改革起點同樣是依靠地方的,如首先在廣東和福建建立“經濟特區”及1992年的“南巡”,都與毛澤東依靠地方、發動地方的做法如出一轍。[⑥]

  從“地方分權”角度來審視中國的改革開放,的確深刻地解釋了中國改革何以成功而蘇東改革何以失敗的內在根源,也深刻揭示了中國改革開放得以逐步推進的歷史演進路向。以經濟特區的決策為例,它首先是基于廣東領導人為解決地方實際問題所做的努力。這里的實際問題主要有兩個,一是地方經濟破敗導致的極度貧窮,二是寶安縣境內從50年代開始的“逃港潮”(其根源也是貧窮)。貧窮是解放后社會主義實踐挫敗的顯現形式,也是黨的執政合法性危機的經濟信號。由于地緣原因,廣東最早感受到社會主義實踐的挫折給意識形態所帶來的壓力。如廣東省委書記吳南生1979年初回故鄉汕頭調研時,城市的破敗和居民的貧困給他帶來極大的精神刺激,于是向廣東省委提出在汕頭試辦出口加工區的設想。[⑦]

  這一設想得到廣東省委第一書記習仲勛的大力支持,在1979年4月中央工作會議期間也得到了鄧小平等中央高層的肯定。1979年7月,中央決定對廣東和福建兩省的對外經濟活動實行特殊的優惠政策和靈活的措施,同時決定籌建深圳、珠海、汕頭和廈門經濟特區。1980年8月26日,第五屆全國人大常委會批準了《廣東省經濟特區條例》,標志著經濟特區在中國正式誕生。

  經濟特區的“特”,在國務院副總理谷牧看來,主要體現在“實行特殊的經濟政策和特殊的經濟管理體制上”。由于中央集權的計劃經濟體制的重要特征之一是實行地區整齊劃一的權限均衡政策,因此經濟特區的設立,一方面成為僵化的計劃體制的突破口,另一方面也促進了中央和地方權力的重新配置,推動了當代中國縱向政府間關系的歷史性變革。

  就改革時期中央與地方的縱向政府間關系而言,它涉及到經濟和非經濟領域的體制和組織變革、操作層面的程序變革、兩者關系調整的規則變革等眾多領域。[⑧]而從“地方分權”來看,在經濟特區成立過程中,這一時期的地方分權具有明顯的“選擇性”特征,主要體現為經濟、行政分權,而不是嚴格意義上的政治分權。在1979年舉行的中央工作會議上,習仲勛指出,現在中央權力過分集中,地方感到辦事難,“希望中央給點權,讓廣東先走一步,放手干”。[⑨]這里所說的“中央給點權”顯然是指給予廣東經濟自主權。1979年7月,黨中央和國務院批轉了《廣東省委、福建省委關于對外經濟活動實行特殊政策和靈活措施的兩個報告》,明確了“出口特區”在經濟上實行開放政策,并規定“靈活措施”包括計劃體制、外匯體制、外貿體制、商業體制、金融體制、物價體制、工資體制等。

  經濟上的分權必然要以行政上的分權作為配套和支撐。在計劃經濟條件下,經濟管理權限是衡量地方行政權力大小的標志,因此經濟分權必然導致地方行政自主權的擴大,主要體現在:第一、在財政金融管理自主權上,從1980年起廣東不再向中央政府上繳一定百分比的稅收,只須向中央上繳一筆五年不變的定額包干款項;第二,在事務管理權限上,廣東在農業、工業、運輸、商業、教育等方面都擁有更多的獨立性;[⑩]第三,在干部管理權限上,廣東被賦予更多更靈活的人事任免權,如深圳特區的早期主要領導吳南生、梁湘等由廣東省委選派;深圳特區黨委、政府機構設置和編制由省委組織部、省編委研究確定。
 
  在經濟分權上,深圳特區處于非常特殊的地位,不僅充分享有中央賦予廣東省的地方自主權,還享有更優惠的經濟政策,主要體現在:(1)在企業注冊審批上,精簡審批登記程序,實行限期審批登記制度。(2)在稅率優惠上,特區統一按照15%稅率計征企業所得稅(遠低于內地企業33%的平均稅率)。(3)在土地使用上,延長土地使用年限。(4)在外匯管理上,特區外資企業出口產品收匯和經營業務外匯,允許全部保留現匯。(5)在出入境管理上,來特區投資和居住的外商,可辦理多次有效出入境簽證。(6)在銀行信貸上,允許特區銀行吸收存款用作貸款,銀行信貸資金上級不調用。(7)在勞動人事上,外資企業的勞動用工,手續簡便,費用低廉。[11]

  而在行政分權上,深圳特區除了在國家立法層面(如深圳1992年被授予特區立法權)被賦予特殊經濟政策和經濟管理權限之外,還體現在深圳市的行政級別的不斷升格上。

  從制度層級理論來看,在中央集權體制之下,層級隸屬和層級節制的金字塔型體制結構,決定了越靠近塔頂的行政區劃,其級別越高,其所分享的各項自主權以及制度變革的空間也就越大。因此,要推動經濟特區發展,必須賦予深圳更多的地方自主權和創新空間,而其基本途徑就是提升深圳市的行政級別和政治待遇,實現“行政跨級賦權”。作為分權的另外一種形式,“行政跨級賦權”的基本含義是在現行政治制度框架內,給予特定層級政府以更高一級的權限,以突破制度同構性帶來的制度僵化。[12]為此,1979年3月,中央和廣東省將寶安縣改為深圳市,為副地區級,由廣東省和惠陽地區雙重領導。1979年11月,廣東省委將深圳市升格為地區級的省轄市。在1980年8月成為經濟特區后,深圳的行政建制和政治地位再次提高,1981年3月正式升格為副省級市。1988年10月,國務院正式批準深圳為計劃單列市,并賦予其省一級的經濟管理權限。

  正是因為深圳市的行政級別在“行政跨級賦權”中不斷被提高,使其有足夠的自主權在其轄區內進行管理體制的試驗與創新,為早期“改革體制”的建立奠定了基礎。
 

  二、深圳特區早期“改革體制”的建立及其特征
 
  自20世紀70年代后期以來,一場行政改革浪潮席卷全球,開啟了一個“行政改革時代”。在冷戰格局下,資本主義陣營的政府改革的主要目的是解決官僚機構臃腫、行政效率低下和財政支出膨脹等問題。而在社會主義陣營,包括蘇東、中國在內的政府改革具有獨特的歷史訴求,即通過政府改革推動僵化的社會主義體制的變革和轉型,確立一種雅諾什·科爾奈所說的“改革體制”。[13]

  但與蘇東以激進的休克療法來實現國家根本轉型相比,中國改革采取的是漸進的、部分的、增長的、連續的方式,即“摸著石頭過河”。“摸著石頭過河”的實用主義哲學,意味著改革是基于“解決問題”的現實態度,通過經濟改革和經濟發展來提高人民生活水平,以化解黨的執政合法性危機和恢復對社會主義事業的信心。
基于兩種改革的不同,學界將前者稱為“轉型體制”,而將后者稱為“改革體制”。在秋風看來,兩者的最大區別在于“轉型體制”預設了“一個社會有一個追求的基本目標”,并致力于轉向自由憲政的基本制度框架,而“改革體制”則并不預設既定的終極目標。他指出,從中國改革的歷程來看,80年代中國具有向“轉型國家”發展的可能,其政治改革進程與經濟改革基本上是配套進行的,如提出政企分開、黨政分開等。但改革自80年代末到90年代初發生了轉折,其最顯著的變化是,政治體制改革被凍結,改革成為單一維度的經濟體制改革。基于是否有確定的轉型政治目標的角度,他把中國90年代以來的體制稱為“改革體制”,其特點是刻意地把本來應具有立憲性質的政治過程日常化,局限于經濟領域的改革也沒有致力于舊體制的規則框架的變革,而基本上是以經濟增長、效率優先為目標導向的,通過改進民眾的生活水平,解決各種社會問題,從而化解民眾的政治訴求,導致了改革的技術化或者非政治化。[14]

  今天回頭來看,“改革體制”對于觀察當代中國無疑具有普遍性意義。但這一體制的形成,則可追溯到80年代深圳特區早期改革進程,這一進程體現了“改革體制”的某種先導性與同構性特征。這些特征可概括如下:

  第一,以經濟建設為中心。以經濟建設為中心,是中國改革開放以來最重大的政治決策和戰略轉移。就深圳而言,經濟發展既是“經濟特區”的題中應有之義,也是中央賦予深圳特區的兩大任務之一(另一任務是經濟體制改革)。從中央成立經濟特區的隱秘初衷來看,就是希望特區通過吸引外資等方式促進經濟發展,以良好的經濟表現為中央的改革意識形態提供實踐支持。這顯然是比經濟體制改革更為迫切的政治任務。換言之,經濟績效不僅是檢驗經濟特區成敗的標準,也是檢驗改革開放政策能否堅持下去的關鍵,因此也左右著改革派在意識形態爭論和政治決策中主動權的獲取或喪失。在這方面,深圳特區的表現顯然沒有讓中央失望。作為面積最大、發展最快的經濟特區,深圳到1984年底實際利用外資5.8億美元,占全國總額的1/7,外資參加的企業占特區工業產值的50%,計10.8億人民幣。[15]而中國從經濟特區中獲得的收益,除了投資和貿易的擴大、就業機會和收入的增長外,更重要的是“自由市場帶來的經濟效率”,即在傳統的國有體系之外通過利潤驅動激勵創新。[16]正是基于深圳特區良好的經濟表現及其為改革開放的政治路線所提供的強力支撐,鄧小平才會在1984年視察深圳后欣然寫下“深圳的發展和經驗證明,我們建立經濟特區的政策是正確的”題詞,并啟動了“經濟特區—沿海開放城市—內陸”的梯度開放戰略。

  第二,以市場改革為路向。以市場化為經濟體制改革的路向,是由深圳特區的所有制結構所決定的。在中央對經濟特區“四個為主”的定位中(建設資金以引進外資為主、經濟結構以客商獨資和中外合資為主、產品銷售以出口為主、經濟活動以市場調節為主),前“兩個為主”體現了一種不同于計劃體制的獨特所有制形式,即形成了以公有制為主體,各種經濟成分公平競爭、共同發展的多元化所有制結構。這一所有制結構在打破傳統社會主義公有制的“一統天下”和計劃體制調控經濟的“命令—控制”模式的同時,也迫使特區政府必須實現協調機制由以“官僚協調”為主向以“市場協調”為主的根本性轉變,[17]將市場化確立為經濟體制改革的基本路向。

  深圳特區早期的市場化改革的具體措施有:(1)率先在基建中引入招投標的市場競爭機制,極大地提高了基建效率;(2)大膽進行價格闖關,逐步建立起以市場為基礎的價格體系;(3)加強經濟的宏觀計劃管理,逐步縮小指令性計劃管理范圍,使國家計劃與外向型市場經濟相銜接;(4)打破傳統財政體制束縛,采用由政府財政擔保、以財政舉債投資等方式,將銀行信貸資金用于基本設施建設;(5)在勞動、工資制度改革上,引進競爭機制、風險機制,變單一的固定工制為合同工、固定工、臨時工并存的多種形式的用工制度;突破了統一的工資標準和調資制度,實行企業工資總額與經濟效益掛鉤,職工個人工資與勞動生產率結合。上述改革沖破了傳統社會主義計劃體制的束縛,形成了以市場調節為主、計劃調節為輔的管理體制和運行機制,[18]為中央1984年提出“有計劃的商品經濟”和1992年確立社會主義市場經濟體制提供了經驗模式。

  第三,以行政改革為關鍵。在推動市場經濟發展過程中,不僅政府與經濟的關系出現了調整,而且政府在經濟管理層面也發生了深刻變化。由于經濟活動以“市場協調”為主,而不是以“官僚協調”為主,首先意味著傳統計劃經濟體制和高度集中的行政管理體制之間的整合性發生了“裂變”。在這種裂變中,經濟體制改革能否成功,往往取決于行政體制改革是否成功。因此,在推動經濟體制改革的同時如何推動行政體制改革,提高行政效率,成為深圳特區管理者面臨的一個重大挑戰。為此,根據1981年7月國務院總理視察深圳特區的指示和8月廣東省委關于“深圳特區黨委、政府機構設置和編制要按精簡、高效原則,實行黨政分工,官商分開,政府機構設置不應要求與省政府對口”的精神,深圳市從1981年到1992年前后,先后進行了五次行政體制改革。

  從1981年8月到1982年5月,第一次行政體制改革,核心是提高效率:一是在領導機構設置上,不設人大、政協,只設市委、市政府;二是精簡領導班子,市委、市政府兩套班子,一套人馬,市委書記梁湘兼任市長;三是撤消、合并重疊的行政機構,減少中間層次;四是撤消官商不分的行政領導機構,18個部門改為獨立的經濟實體。改變政府的經濟管理職能,對企業的管理開始向間接管理方向轉變,是這次改革最大的突破。[19]1983年12月到1985年5月,第二次行政體制改革,主要進行組織體制的變革,形成了“四委四辦”的組織架構,突出政府的戰略管理和決策的職能。1986年9月到1987年8月,第三次行政體制改革,目標是加強咨詢審議和協調機構,強化監督機構,實行市政府和委辦局兩級管理。1988年2月到1988年9月,第四次行政體制改革,對黨政機構的職能進行分開,把黨委部門一些行政管理職能移交給政府部門。1991年至1993年,第五次行政體制改革,普遍開展“三定”(定職能、定內設機構、定編制),減少政府對企業的微觀干預,加強宏觀調控,轉變職能,理順關系。[20]

  第四,以政治支持為保障。在單一制中央集權體制下,深圳特區制度變革的動力從根本上來源于中央的支持。這種支持,可分為財政支持、行政支持和政治支持等幾個層面。在財政支持上,盡管深圳特區開辦之初,鄧小平說“中央沒有錢,你們自己殺出一條血路來”,但實際上中央政府財政支出、國家和省級銀行的貸款以及來自中央政府部門和省級單位的官方資金都支持了特區建設,內資成為深圳特區繼外資之外的第二支柱;[21]在行政支持上,為協調各部委與特區政府的關系,加強對特區的領導和管理,國務院成立了經濟特區辦公室,廣東省也成立了經濟特區管理委員會,不僅形成了一個自上而下的行政管理鏈條,而且把經濟特區的創新“嵌入”到體制運行系統中來,降低創新帶來的風險。[22]但與財政和行政支持相比,來自中央和廣東省的政治支持無疑是最為根本的,它確保了深圳改革即便在險惡的政治環境下也能獲得推進。而這種政治支持,除了體現在高層領導通過不斷強化改革開放的合法性等方式所提供的意識形態支持,還體現在中央和地方高層領導對特區頻繁的參觀視察和相應的政策表態,以及為消除外商對投資特區“無法可依、無規可循”的疑慮而提供的立法支持。[23]

  第五、以“政治溢出”為效應。由于中央明確深圳是經濟特區,而不是政治特區,這一意識形態藩籬決定了深圳的改革,在現實層面就不是以推動政治體制的轉型為目標,而是在地方分權基礎上通過行政體制改革為經濟體制改革提供制度和技術支持。然而,基于經濟和政治的關聯性和整合性,隨著改革的推進,經濟和行政層面的變動也引致政治上的變化,使以經濟改革為核心、以非政治化為特征的“改革體制”產生了越來越多的“政治溢出”效應。這一效應既體現在觀念層面,也體現在制度層面。觀念層面的政治溢出主要是圍繞特區的市場化發展所引起的激烈意識形態爭論,導致了關于“什么是社會主義”的政治觀念嬗變,[24]以及市場化條件下關于個人、自由、平等、效率等社會價值觀的改變。[25]而制度層面的政治溢出,除了在政治體制改革的設想中有所體現外(如1988年深圳提出由行政委員會、立法委員會和政務咨詢委員會分別行使市政府、人大和政協功能的“三委制”政改方案),還主要體現于袁庚領導的蛇口工業區在制度試驗中所開創的新的政治空間:在工業區管理委員會領導成員的選拔上,采取了直接民主選舉的全新模式;為對管委會領導進行有效監督,袁庚開放輿論空間,強化輿論監督,在“蛇口風波”中堅持“不以言治罪”、保護蛇口青年的言論自由等,都是這一新的政治空間的反映。
 
  三、“改革體制”的利益網絡與支持系統
 
  當然,深圳特區早期“改革體制”的建立,是個曲折的歷史過程,在其身上包含了中國改革事業中所有的復雜性和艱巨性。其中,有多種力量促成了這一“改革體制”的形成。

  首先,是中央領導層思想的轉變和觀念的更新。1978年4—5月國務院組織了“港澳經濟貿易考察組”和“中國對外經濟考察團”,分赴港澳和歐洲。兩個考察組的考察報告不僅強烈地表達了改革開放的意向,而且把成立“自由貿易區”、“出口加工區”作為向中央領導匯報的重點。報告得到了中央高層的肯定,顯示上述思想觀念已被中央領導層所接受,這成為1978年底黨的十一屆三中全會做出“改革開放”決議的先聲。

  其次,廣東省提出設立出口加工區的構想,主要是基于省領導感受到“貧窮”給地方經濟社會和社會主義道路選擇所帶來的壓力,因此,作為一種具有中國特色的制度創新,經濟特區的上下聯動決策模式,來源于中央高層領導的觀念更新和地方領導解決實際問題努力的結合。[26]此外,改革開放政策的實施,使中國開始卷入全球化的進程,以投資和貿易等為形式的國際因素開始成為推動中國變革的外在動力,它們因此也成為參與“改革體制”建構的重要力量。

  因為有多重力量推動了“改革體制”的形成,因此它本身也凝結了多重的利益關系和支持系統。正是有多重利益關系的并存,使得深圳特區成立以來,盡管因意識形態爭論以及自身出現的問題(如早期建設攤子鋪得太大、工業比重過低、國內資金成為支柱、未能形成外向型經濟等)而備受非議,[27]甚至在1984年面臨中央“重新收權”以及“要果斷地拔掉(輸血)‘針頭’”的嚴重局面,但“改革體制”不僅能維系不倒,而且還得以不斷向前發展,其根本原因就在于各方利益的相互牽制,既維持了各種力量的動態平衡,也形成了對“改革體制”的支持系統。

  第一,從中央角度看,深圳特區不僅是中國改革開放的政治符號,是中國對外經濟政策的窗口和檢驗中國政治走勢的風向標,是從中央到地方的改革派確立改革合法性的一面旗幟,而且作為中國經濟體制改革的試驗田,在它身上體現了廣泛而長遠的國家和政黨利益,這一長遠利益顯然不僅是經濟上的,更是政治上的,包括印證新的政治路線的正確性和鞏固黨的執政合法性,以及希望深圳特區在恢復對香港行使主權和保持香港繁榮穩定方面發揮積極作用等。這是深圳“改革體制”最根本的支持力量。

  第二,從地方與中央的關系看,在傳統的中央集權體制里,要求地方及其官員絕對服從中央,成為集權主義規則的核心,因此盲目服從中央而漠視地方利益成為一種普遍現象。但1978年以來,為了維護改革開放的政策基礎,中央解除了意識形態的緊箍咒,改變了地方執行政策的規則(由“一致服從”到“因地制宜”),使地方政府在維護當地經濟利益時,變得更加自信。[28]在經濟特區的具體籌劃過程中,廣東作為地方政府的自主意識開始蘇醒,強烈感受到本地社會經濟發展的壓力以及經濟機制中產生的矛盾與需求,為了將這些矛盾產生的經濟壓力轉化為縱向政府間經濟關系變革的動力,爭取更多的改革權來獲得更多的地方利益,“深圳特區”事實上成為廣東省以改革推動地方經濟社會發展的重要棋子。加上廣東和深圳當時的領導人習仲勛、楊尚昆、任仲夷、吳南生、梁湘、袁庚和李灝等都是中國重要的改革派政治人物,深受中央高層的信任,具有廣泛的人脈關系和較強的政治能量,他們對中國改革事業的使命感和對深圳特區的厚愛,也構成了深圳“改革體制”的重要支持力量。

  第三,由于深圳特區成立以來,外商在其中進行了大量的投資,使深圳建立起與全球日益牢固的利益紐帶關系,如何確保外商的投資利益和投資信心,是中國政府面臨的最大外部壓力之一。而維持開放政策的基本穩定、避免這一政策發生根本性變化,不僅是化解國際壓力的現實途徑,而且具有深遠的國際意義。就此而言,全球關系紐帶和國際壓力因素也是維護深圳“改革體制”的關鍵力量。

  第四,正如樊綱指出的那樣,深圳的成功,最重要的原因之一是通過體制和政策的“優勢落差”,用新的體制有效配置稀缺資源,形成了全國性的“資源聚集洼地”效應。[29]這種全國性的資源聚集,使得不僅廣東省和深圳市,而且中央各部委、內地各省市甚至個人在深圳都有廣泛的利益投入,支持深圳特區成為一種必然選擇。另外如傅高義所觀察到的,“深圳還逐漸成為年輕干部所向往的地方。許多高干子弟安排到深圳工作,從而使得高層干部更難于反對特區”。[30]

  值得注意的是,“改革體制”支持系統的形成,首先是以“支持通道”的建立為前提的。深圳早期“改革體制”支持系統,除了正式的支持通道,也許更重要的是非正式的關系通道。

  在中央集權的計劃體制下,政府間的結構關系主要體現為嚴格的層級隸屬關系,中央對資源配置、國民經濟活動的策劃、組織以全面計劃為基礎,通過層層下達指令性計劃決定各級地方政府的行為,這使得中央政府與地方政府的機構、職能不僅具有高度的同構性,而且不存在因管理對象的范圍和層次的不同而形成明顯的分工。[31]同時,為確保這種指令性經濟計劃的全面完成,使指令性計劃在編制、分解、匯總中到達某種“平衡”關系,也不存在指令性計劃因地區不同而出現不同的政策標準。[32]盡管在不同官僚機構中進行的“討價還價”,會不可避免地產生跑關系、找熟人的“尋租行為”,但這種尋租僅限于內部單位之間的補貼、稅收、信貸和價格管制等“軟預算約束”領域,而不涉及針對某一地區的特殊性政策傾斜。這種體制特征決定了這一時期的政府間關系是以“正式關系”為主的。

  但改革開放以來,局面發生了很大變化,包括私人關系在內的“非正式關系通道”成為影響政府間關系和政策制訂的重要因素。這當然與中國政治制度化程度的低下有直接關聯,但也是中國改革本身的模糊性所決定的。由于改革是“摸著石頭過河”,這意味著改革在中央層面并沒有既定的明確目標和具體路徑,而地方領導人對于改革的深度、廣度及走向,只能通過揣摩、解讀中央意圖的方式進行。深圳特區的情形也同樣如此。朱德米就此指出,深圳特區能夠在經濟體制改革過程中走得遠,主要原因是中央對“經濟特區”明確而模糊的定位:明確的是特區,模糊的是一個什么樣的特區。這一方面說明高層政治精英的價值取向、意識形態傾向等成為推動改革的動力,另一方面地方實踐者解讀明確而模糊定位的能力也是制度變革的另一大推動力,因為“在變革的過程中,地方官員能否準確地接受因制度關聯性所帶來的‘連鎖反應’信號,是決定制度能否有突破的一個主要因素。”[33]在這方面,深圳市的領導人吳南生、梁湘和李灝以及蛇口工業區的領導人袁庚恰恰都具備這樣的“信號接受”能力。而之所以如此,是因為“非正式關系”在其中發揮了重要作用。
以李灝為例,李灝1985年以國務院副秘書長身份調任深圳市長兼廣東省副省長(1986年任深圳市委書記兼市長),由于他直接受命于中央和國務院領導,使深圳的改革開放獲得了直達中央權力中心的關系通道。這種“京官下放”所帶來的政治與行政資源對深圳改革的促進作用,在李灝離京南下前與十幾位中央領導的談話中就已完全體現:“總理找我談話時,我向他提出了這樣幾個問題:……二是如果深圳是改革開放試驗田,深圳是否在改革開放中有一定權力,允許突破一些不合時宜的、束縛生產力發展的規章制度。總理也明確回答當然可以。三是對一些重大的緊急的問題和政策措施,深圳特區可否在報廣東省委、省政府的同時,直接向中央、國務院及總理請示報告。總理回答說當然可以……總理這段話非常重要,它關系到深圳還是不是開放窗口和改革試驗區,深圳能否大膽突破和制度創新。如果說有尚方寶劍,也許就是這一項吧。”[34]而在李灝主政深圳期間,從“違法”成立外匯調劑中心,到請國家體改委主任李鐵映坐鎮土地使用權拍賣會現場,再到以“先斬后奏”的方式建立深圳的證券資本市場,這些政策創新空間的出現,無不與李灝利用其在國務院工作期間建立起與各部委正式和非正式的關系,從而為深圳特區爭取更多的行政資源支持有著緊密的關聯。[35]

  此外,更重要的非正式關系通道,是建立在與國家領導人的直接接觸中。作為中國改革開放的一面旗幟,深圳特區自成立以來受到了各級領導的高度關注,是國家領導人參觀和考察最多的地方。“他們在參觀、詢問地方官員并在特區的公眾中出現之后,就會繼續提供高層次的支持。”[36]換言之,由于深圳特區的主政者比其他地方領導有更多的機會接觸中央高層領導,他們在接待和匯報工作過程中,可以與中央領導建立起一種非正式的私人關系,甚至可跨越行政層級限制,直接把許多改革中所遇到的體制障礙與實際困難提交給中央決策中心。以袁庚為例,袁庚在蛇口工業區之所以能持續開展他的制度試驗,首先基于他與交通部的良好關系(如交通部長曾生是他的老上級),這使他得以進入交通部的決策中心的同時,也拉近了與中央權力中心的距離。而蛇口工業區的成功,則使袁庚有更多機會接觸到訪的黨和國家領導人,不僅有效地爭取到中央的支持為蛇口工業區排憂解難,[37]而且因為這種非正式關系的建立,有助于袁庚把握改革政策的動向、制度變革的時機和可能抵達的空間,從而極大地推動了深圳的改革進程。此外,由于當時“許多高級領導干部的子女被安排到深圳工作”[38],他們本身也是深圳特區與中央的一條重要的非正式溝通方式。
正是這些正式或非正式的關系網絡構成了深圳特區早期“改革體制”的支持系統。它的存在,不僅催生了深圳“改革體制”的形成,而且也共同推動了“改革體制”的發展。
 
  結語:超越“改革體制”
 
  深圳特區早期“改革體制”的確立和有效運轉,無疑是深圳獲得巨大成功的根本原因。但這一成功取決于一個基本條件的建立,即這一體制本身的特殊性或惟一性。這種特殊性或惟一性,既體現在深圳特區以體制和政策上的“優勢落差”形成了全國性“資源聚集洼地”效應,也體現于毗鄰香港的區位優勢、強大的外部支持系統和早期“改革體制”本身的獨異性(如深圳市與蛇口工業區兩套改革系統的并存)等各種特殊的改革條件在深圳的歷史性匯聚。

  然而,隨著“均衡化”重新成為中國區域發展的政治邏輯,政策普惠化與地區平等化成為一種發展趨勢,這一方面導致了政策目標的數量越來越多,另一方面也使地方自主權受到的限制越來越大,因此給地方留出的政策自行解釋的空間也越來越小。[39]在此背景下,深圳特區不僅日益失卻了其特殊的政策優惠和創新的政策空間,而且“特區不特”也導致了鑲嵌在深圳特區的利益網絡和支持系統不斷弱化。加上經濟特區本身的“試驗性”,當這一試驗獲得成功,其在中國政治生活的“意義系統”中的地位也就不斷下降。這對于深圳特區早期以經濟體制改革為中心并對特殊政策形成某種路徑依賴的“改革體制”而言,其未來的發展無疑將受到極大的挑戰。

  那么,在外部支持系統不斷弱化的情況下,深圳進一步改革的內在動力何在?深圳能否借助早期“改革體制”的制度慣性和經濟快速發展所積聚的社會和政治能量,確立起一種內生的改革驅動模式?這種內生的改革驅動模式如何實現體制內力量和體制外力量的結合和互動?深圳改革能否跨越“經濟特區”所設定的意識形態藩籬,在深化經濟體制改革的同時,實現政治體制、社會體制和文化體制改革的大膽創新,以化解越來越多的社會和政治沖突?這些自然并不是深圳自身所能完全主導的,但無疑是決定深圳特區早期確立的“改革體制”在未來能否得到超越并獲得進一步拓展的核心所在。鑒于深圳特區早期“改革體制”對于中國的先導性和普泛性意義,這種超越本身將對中國未來的改革進程產生深遠影響。
 
——原載《南方論叢》2010年第3期


[①] 雅諾什·科爾奈:《社會主義體制》,中央編譯出版社2007年版。
[②] 陳志武:《中國改革開放160年》,載“中國改革三十年:評價與展望”論壇。
[③] 汪暉:《自主與開放的辯證法》,載《21世紀經濟報道》2009年9月26日。
[④] 朱德米:《經濟特區與中國政治發展》,重慶出版社2005年版。
[⑤] 周黎安認為,與蘇聯相比,中國所謂的計劃經濟應更準確地稱為“地方計劃”體制。周黎安:《轉型中的地方政府》,格致出版社、上海人民出版社2008年版,第10頁。
[⑥] 甘陽:《中國道路——三十年與六十年》,載《讀書》2007年第6期。
[⑦] 盧荻:《廣東經濟特區的主要拓荒者吳南生(上)》,載《廣東黨史》2000年第5期。
[⑧] 鄭在浩:《改革時期中央與地方的關系》,載《中外名學者論21世紀初的中國》,香港中文大學出版社2009年版,第9頁。
[⑨] 盧荻:《廣東經濟特區的主要拓荒者吳南生(上)》,載《廣東黨史》2000年第5期。
[⑩] 傅高義:《先行一步:改革中的廣東》,廣東人民出版社2008年版,第65—66頁。
[11] 俞可平:《導論》,載《海外學者論中國經濟特區》,中央編譯出版社2000年版。
[12] 朱德米:《經濟特區與中國政治發展》,重慶出版社2005年版,第165頁。
[13] 雅諾什·科爾奈:《社會主義體制》,中央編譯出版社2007年版,第19頁。
[14] 秋風:《超越改革體制的改革》,載“人民網”2006年8月9日。
[15] 波爾佳科夫等:《中國的經濟特區》,載《海外學者論中國經濟特區》,中央編譯出版社,2000年。
[16] 趙保羅:《中國的新經濟區:一個發展模式嗎?》,載《海外學者論中國經濟特區》,中央編譯出版社2000年版。
[17] 科爾奈指出,“官僚協調”是社會主義體制中以上下級的縱向行政命令為主的協調方式,區別于以橫向的“市場協調”為主的資本主義體制。參看《社會主義體制》,中央編譯出版社2007年版,第91—92頁。
[18] 蘇東斌主編:《中國經濟特區史略》,廣東經濟出版社2001年版,第69—71頁。
[19] 朱德米:《經濟特區與中國政治發展》,重慶出版社2005年版,第179頁。
[20] 朱德米:《經濟特區與中國政治發展》,重慶出版社2005年版,第179—182頁。
[21] 喬治·克蘭:《中國經濟特區的改革與緊縮》,載《海外學者論中國經濟特區》,中央編譯出版社2000年版。
[22] 朱德米:《經濟特區與中國政治發展》,重慶出版社2005年版,第165頁。
[23] 吳南生、盧荻:《經濟特區是怎樣“殺出一條血路來”的》,載《廣東改革開放決策者訪談錄》,廣東人民出版社2008年版。
[24] 按照社會主義國家政治術語,權力結構和官方意識形態的變革都被稱作政治改革,因此姓“社”姓“資”的意識形態爭論也是中國政治改革的重要內容之一。
[25] 董濱、高小林《突破:中國特區啟示錄》,武漢出版社2000年版,第327—356頁。
[26] 朱德米:《經濟特區與中國政治發展》,重慶出版社2005年版,第70頁。
[27] 陳文鴻:《深圳的問題在哪里?》,載《廣角鏡》(香港)1985年2月號。
[28] 鄭在浩:《改革時期中央與地方的關系》,載《中外名學者論21世紀初的中國》,香港中文大學出版社2009年版,第17—18頁。
[29] 樊綱:《成功,為什么是深圳》,載《大道30》,深圳報業集團出版社2009年版。
[30] 傅高義:《先行一步:改革中的廣東》,廣東人民出版社2008年版,第106頁。
[31] 陳振明主編《公共管理學原理》,中國人民大學出版社2007年版,第143—144頁。
[32] 雅諾什·科爾奈:《社會主義體制》,中央編譯出版社2007年版,第105頁。
[33] 朱德米:《經濟特區與中國政治發展》,重慶出版社2005年版,第176頁。
[34] 李灝:《深圳要按國際規則打“籃球”》,載《廣東改革開放決策者訪談錄》,廣東人民出版社2008年版。
[35] 李灝:《深圳要按國際規則打“籃球”》,載《廣東改革開放決策者訪談錄》,廣東人民出版社2008年版。
[36] 傅高義:《經濟特區:新體制的試驗》,載《海外學者論中國經濟特區》,中央編譯出版社2000年版。
[37] 關于胡耀邦、谷牧等中央領導當年對蛇口的幫助,參看涂俏《袁庚傳》,作家出版社2008年版。
[38] 傅高義:《經濟特區:新體制的試驗》,載《海外學者論中國經濟特區》,中央編譯出版社2000年版。
[39] 鄭在浩:《改革時期中央與地方的關系》,載《中外名學者論21世紀初的中國》,香港中文大學出版社2009年版,第14頁。

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