文化公共政策:視野與可能
2014年12月26日

楊立青
   
  在西方的公共行政或公共管理領域,公共政策是其中最為重要的內容之一。改革開放以來,尤其是隨著社會主義市場經濟在我國的確立,公共政策無論是作為一種行政理論與社會實踐,還是作為一門走向“獨立”的學科,在中國都日益引起關注與重視,并有成為“顯學”的種種跡象或可能。這是很正常的。一直以來,中國都是一個政府主導型的社會,而在今天,政府行政體系與市場體系依然構成控制、影響社會和支配我們生活的最大的兩股力量。盡管中國目前關于公共政策的概念和理論系統幾乎都來自西方(尤其是美國),它們因是西方行政經驗的“抽象與總結”而與中國的“國情”并不完全契合,但是,現代西方的公共政策理論還是為我們提供了視野,而“西方理論”與“中國實踐”之間的張力,其本身也預示著諸多的可能性。本文嘗試以文化公共政策為中心,對此進行一次初步的探討,希望引起大家對這個問題的關注。
 
  一、政策、公共政策及其研究
 
  (一)關于“政策”
  在我國古代,并沒有“政策”這一復合性詞匯,而只有“政”或“策”。前者是指“政事”、“政權”等,后者的主要意思是“謀略”。許慎《說文解字》云:“政者,正也。”《呂氏春秋·簡選》:“策,謀術也。”即為例證。而“政策”作為一個固定詞匯為國人所用,則由日本人用漢字政策兩字來轉譯“policy”一詞而來,此一用法在晚清時期進入中國后開始得到流傳。[1]當然,“policy”一詞在英文中也不是一開始就有的,而是從“politics”(政治)一詞演變而來。隨著近代歐洲國家和政黨的出現,政策在社會生活中的地位和作用日益突出,逐漸從政治中演變出了政策。英文中的“政策”,是對政府、政黨等組織為了完成特定目標對所要采取的行動的一種表達方式,有時也指權謀、治術。[2]

  在今天,關于政策的一般理解有廣義和狹義之分。美國著名政治學家卡爾·弗雷德里奇把政策看作“在某一特定的環境下,個人、團體或政府有計劃的活動過程。提出政策的用意就是利用時機、克服障礙,以實現某個既定的目標,或達到某一既定的目的”,[3]從這一廣義理解來看,政策可被界定為:人們為實現某一目標而采取的行動方案。但在公共政策學文獻中,政策更多地從狹義的角度來理解和界定,如歐文·E·休斯認為:“‘政策’一詞可能是指:選舉中的政黨的目的說明,例如對外政策的一般準則;政策文獻中的政府決定;甚至政府所做的一些較為重要的事情。”[4]而我國的《現代漢語詞典》對“政策”的解釋是:“國家政權機關或政黨為了實現政治、經濟、文化上的目的,根據歷史條件和當前情況制定的一套措施和辦法。”這個定義將政策主體確定為公共權力機關或政黨,已經賦予了它“公共政策”概念的核心特征,在此意義上,對“政策”的狹義理解已非常接近“公共政策”的涵義,或者說,狹義的政策指的就是公共政策。此外可補充說明的是,盡管政策的內涵要廣于公共政策,但在現代漢語中,“政策”和“公共政策”往往是相互通用的。
 
  (二)公共政策
  與政策相比,公共政策(Public Policy)的內涵無疑要嚴格地多。然而,即便如此,在國外,依然存在著太多的對何為“公共政策”的不同理解和界定。在20世紀80年代國外公共政策的知識傳入中國后,國內學界對此同樣也沒有取得統一的認識。

  現代公共行政學的奠基者伍德羅·威爾遜認為,所謂“公共政策”是具有立法權的政治家制定出來的由公共行政人員所執行的法律和法規。[5]公共政策學的主要創始人哈羅德·拉斯韋爾和亞伯拉罕·卡普蘭指出,公共政策是一項含有目標、價值與策略的大型計劃。政策論學者托馬斯·戴伊認為公共政策是涉及大量人才和資源或關系到很多人的政府決定,凡是政府決定做的或不做的事情就是公共政策。決策論學者詹姆斯·安德森認為,公共政策是一個有目的的活動過程,而這些活動是由一個或一批行為者,為處理某一問題或有關事務而采取的;公共政策是由政府機關或政府官員制定的政策。[6]特別值得提及的是,在西方學者給“公共政策”所下的定義中,伊斯頓所做的界定產生了廣泛而持久的影響。他在1953年出版的《政治體系——政治學狀況研究》一書中,把“公共政策”界定為“對一個社會進行的權威性價值分配”,“一項政策的實質在于通過那項政策不讓一部分人享有某些東西而允許另一部分人占有它們。換句話說,……一項政策包含著一系列分配價值的決定和行動”。[7]

  而在國內,也有很多公共政策研究者給出了不同的定義。張金馬認為,政策是黨和政府用以規范、引導有關團體和個人行動的準則或指南。[8]林德金認為,政策是管理部門為了使社會或社會中的一個區域向正確的方向發展而提出的法令、措施、條例、計劃、方案、規劃或項目。[9]陳振明認為,政策是國家機關、政黨及其他特定政治團體在特定時期為實現一定社會、政治、經濟和文化目標所采取的政治行為或規定的行為準則,是一系列謀略、法令、措施、辦法、條例等的總稱。[10]我國臺灣學者林永波、張世賢則認為,公共政策是政府選擇作為或不作為的行為。[11]張世賢進一步指出:“公共政策乃政府為解決公共問題,達成公共目標,經由政治過程,所產出的策略。”在他看來,對公共政策的界定,可歸納為以下三個不同的角度:一是以目標取向來界定,公共政策是達到公共目標所采取的策略;二是以問題取向來界定,公共政策是政府解決公共問題的策略;三是以過程取向來界定,公共政策是政治過程的產出。[12]

  就此來看,問題不在于在概念的界定上大家是否取得完全的一致,而在于對如下“事實”的認定或所形成的某種共識:(1)政策主體。作為公共政策的制定者和執行者,公共政策的主體既可以是作為公共權力機構的廣義的政府(含行政、立法與司法機關)、政黨或其他社會團體(如利益集團、大眾傳媒及政策研究機構),也可以是聯合國、歐盟這樣的國際組織。(2)政策目標。從目標取向的角度來看,公共政策具有非常強的目標導向性,它的出現是為了解決社會公共問題、滿足社會公共需求而制定和執行的。(3)政策過程。公共政策是一個動態而完整的過程,包括政策問題的形成與認定、政策的規劃與選擇、政策的執行、政策的評估與監控、政策的變動與終結等主要環節。(4)政策形式。公共政策表現為一系列為完成政策目標而制定的法律、法規、法令、計劃、措施、指示、決議等形式。(5)政策功能。公共政策是對社會價值所做出的權威性分配,是公共權力及其組織所制定的一種行為準則或行為規范,規定政策對象該做什么和不該做什么,從而完成政策主體所設定的政策目標。
 
  (三)公共政策研究
  自從20世紀50年代公共政策學誕生以來,發達國家(尤其是美國)的公共政策研究取得了廣泛而深入的進展,不僅積累了相當豐富的理論成果,而且涌現了一大批杰出的公共政策理論家,出現了相當多的公共政策研究組織與智囊機構(思想庫),如美國的蘭德公司、布魯金斯研究所、國家經濟研究局;德國的基爾世界經濟研究所、德意志外交事務研究所;日本的經濟產業研究所、國際問題研究所等。在我國,自上個世紀80年代以來,隨著改革開放的深入和市場經濟的確立及發展,公共政策研究可謂是方興未艾,從高校設立公共政策學專業并出現一批專門教學、研究人員,到體制內和體制外各種公共政策研究機構的成立,如國務院發展研究中心、中共中央政策研究室、中國科學院—清華大學國情研究中心、北京天則經濟研究所等,既顯示了政府、社會、市場對公共政策本身的巨大需求,也預示了公共政策研究在未來中國所具有的良好發展前景。

  當然,對國內外公共政策的研究歷史和現狀的描述并不是本文的任務。在此,我僅就一些我覺得有意思的問題做些勾勒與探討。這些問題有:

  1、公共政策的價值理念問題。公共政策的核心內涵是“公共”二字。何謂“公共”?如同任何一個概念一樣,這也是個大家爭論不休的問題。一般說來,公共是個與個人、私人相對的領域與范疇,這也許是沒有疑義的。由此出發,我們可以看到,公共政策是由公共權力機關或組織制定的為了解決公共問題、謀求社會的公共利益的,在此意義上,公共政策在體現出“公共性”的同時也體現出相當強烈的政治性,它既是政治系統、政府等公共部門進行社會管理、維護社會公正、協調公眾利益、確保社會穩定發展的措施和手段,也是公民、社會團體等參與政治過程、體現民主訴求的重要載體與平臺。就此而言,公共政策必須體現出公共性、正義、民主、平等、效率、發展、秩序等基本的價值理念。[13]僅就公共性來說,盡管有學者研究指出,由于政府等政策主體也有自身的利益考量(“經濟人”假設),因此公共政策在制定和執行過程中很難實現真正的公共性,但從公共政策本身來說,公共性的價值理念理應成為政策主體及政策研究者的一種自覺追求,努力促使公共性體現在問題取向、政策目標取向和政策方案抉擇取向等政策過程中得以貫徹與體現。

  2、公共政策學的學科歸屬及學科性格問題。公共政策學自出現以來,取得了長足的進展并具備和發展了它自身的學科要素。然而,且不說這個新興學科的名稱遠未統一(英文的名稱就有近十種之多,如Policy Sciences、Policy Research、Public Policy Analysis等),單就其學科歸屬問題,也一直處于爭論之中。有人將之放在政治學下面,理由是公共政策學是隨著公共行政學的形成而出現的;但有人將之放在管理學下面,理由是公共政策學與管理學存在千絲萬縷的聯系。因此,有學者干脆這樣折中地表述它的學科歸屬:“公共政策學既是政治科學的一個重要的分支學科,也是公共管理學的一個重要分支學科。它作為純理論研究和純操作性研究之間的一個過渡性研究領域,既具有重要的理論探索價值,也具有廣泛的社會應用價值。”[14]公共政策學的學科歸屬問題之所以值得討論,是因為它與學術價值立場緊密相關。事實上,不同學術背景與學術立場的人對“公共政策”所做出的界定是非常不同的。如公共政策學的主要創始人拉斯韋爾基于其政治學的學術背景,認為公共政策是“一項含有目標、價值與策略的大型計劃”,而公共政策學則相應地是“關于民主主義的學問”,它是與個人選擇相關聯的學問,歸根到底,它須以民主的政治體制為前提。[15]而在管理學的視野里(包括“新公共管理”),由于公共選擇理論成為其理論支柱(其中心原則是所有的人類行為都受到自我利益的驅使),它“總是抵制一些類似于‘公共精神’、‘公共服務’的概念”(喬納山·波斯頓語)。此外,從學科性格上來看,公共政策學既有成為一種“科學”的強烈愿望(體現在盡可能地運用類似于自然科學的研究程序和方法,追求客觀性,探索公共政策的固有規律等),但又因為其顯而易見的人為性而成為一種“主觀性”十足的學科;“理論性”是公共政策學作為一門學科的合法性來源之一,但構成公共政策及其研究的內在性格和外在訴求的,卻是它的實踐性;公共政策學具有明顯的“工具論”色彩(強調操作性),但“價值論”(強調價值取向)才是其應有的根基。這些,既體現了公共政策學的內在矛盾,但也展示了其自身的豐富性與復雜性。

  3、公共政策的研究視角問題。公共政策學的學科歸屬及相應的理論爭執,其根本原因在于它本身是個多學科交織的產物,或者說,公共政策學原本就是一個交叉性、綜合性的學科。因此,在它作為一個學科通過自身努力漸漸走向“獨立”后,只有堅持多視角的“相關性”研究,才是公共政策學保持活力的根本保障。事實上,跨學科構成了公共政策學的一個基本特征:政治學、經濟學、管理學、社會學、心理學及其他學科,都可以參與到公共政策的研究上來。就此而言,是“相關性”而不是有可能自我封閉的“獨立性”,成為公共政策學這一學科能走多遠的一個衡量準則。而且,由于歷史的演進和外在環境的變化,研究視角及其價值取向的不同往往會導致公共政策學的研究范式的轉移。[16]正如竺乾威先生所指出的那樣:“在美國的行政思想史上,歷來存在著憲政主義和管理主義兩種傾向。前者關注社會公正、平等、民主、回應性等;后者則關注效率。……因此,本書作者(注:指羅伯特·B·登哈特)對以管理主義為主旨的新公共管理的批評,表明鐘擺在憲政主義和管理主義兩者之間的擺動再次擺向憲政主義。”[17]
 
  二、文化公共政策與城市發展
   
  (一)“文化公共政策”和“公共文化政策”
  文化政策是公共政策的一部分,因此也可稱為“文化公共政策”。自20世紀80年代開始,西方國家的文化管理界開始重視對文化政策的研究,在2005年6月聯合國教科文組織大會通過的《保護和促進文化表達形式多樣性草案初稿》中,將“文化政策和措施”定義為:“指地方、國家、地區或國際范圍內制定的針對此類文化或為了直接影響個人、群體或社會的文化表達形式的各種政策和措施,包括文化活動、產品與服務的創造、生產、銷售、推廣和共享問題的政策。”[18]在國內學者陳鳴看來,“文化政策”可以概述為:它是一種國家機關和社會團體在文化公共空間內的管理方針和行動話語,是地區、國家和國際的政府或非政府公共文化管理組織,針對重大社會文化問題所做出的策略方案和行動步驟。[19]
就概念而言,也許有必要對“文化公共政策”和“公共文化政策”這兩個概念做些辨別與說明。從字面意義上來理解,這兩個概念指的都是關于文化的公共政策,或者公共政策中涉及“文化”的部分,因此一般來說它們并沒有本質的區別。但依據我國目前的習慣用法,所謂公共文化,更多地指涉一種公益性的非贏利的文化事業,它并沒有將贏利性的文化產業涵蓋在內。為了將兩者都當作公共政策的共同客體或對象,本文采用“文化公共政策”的提法,以便將之與“公共文化政策”有所區別——前者的外延顯然比后者要寬:后者的重心是“公共文化”,從作為政策主體的政府角度來看,它更傾向于一種公益性的公共文化產品和服務的提供,而前者的重心在“公共政策”,“文化”在其中作為限定語,其實暗示了比公益性的“公共文化”更寬泛的意旨。

  關于文化公共政策,從世界范圍來看,與其他國家相比,歐盟等發達國家的文化公共政策體系可以說是十分完備的,這體現在其鼓勵創造的政策核心、普及和發展文化藝術的政策重點、參與和分享的政策基礎以及將文化政策與就業政策相結合、促進文化產業發展重視保護民族文化遺產等諸多方面。[20]當然,就整體視之,西方文化政策也可看作是其相對完善的文化管理的有機組成部分,[21]因為文化管理在相當意義上說是通過文化公共政策來實現的。與之相比,由于歷史與現實的種種原因,中國的文化公共政策體系起步較晚,顯得相對落后。當然,近年來中國在這方面也取得了相當大的進展,尤其是在一些東部沿海發達城市,所制定和執行的系列文化政策,極大地促進了城市的整體發展。基于城市在當今社會中的中心地位,與農村地區相比,城市的文化公共政策更為豐富也更為復雜,尤其是隨著中國工業化、城市化進程及城市社會轉型的加速,包括文化在內的城市公共政策的制定與執行,必將出現新的發展局面。因此,針對城市文化公共政策的理論與實踐的探討,也就顯示出別樣的意義。
 
  (二)文化公共政策與城市發展——以紐約為例
  從起源上講,公共政策的出現是為了處理“社會問題”、“公共問題”和“政策問題”。嚴格說來,這三個概念是有所區別的:在詹姆斯·G·馬奇和赫伯特·A·西蒙看來,社會問題就是要達到的狀態與觀察到的狀態之間的距離,是三者中外延最廣的概念;而公共問題是影響較大、涉及人數廣的那部分社會問題;更進一步,被政府擺上議事日程并加以處理的公共問題就成為政策問題。[22]以此來看,文化公共政策也就天然地與有關文化的社會公共問題緊密相聯。

  在人類社會中,城市由于人口相對稠密,人們之間的交往非常頻繁,經濟、政治和社會活動更為集中,各種社會、利益關系極為復雜,這也為城市各種公共問題的層出不窮提供了土壤和環境。作為人們處理社會問題、進行社會控制、調整利益關系的基本途徑,制定與執行公共政策便成為城市治理和發展最為重要的工具或手段之一。而在城市的公共政策系統中,由于城市的發展,市民在精神文化上的需求、文化利益上的調整與文化資源分配上的矛盾也隨之凸顯,這使得對制定和執行各種文化公共政策的需要日益增加。為了說明文化公共政策與城市發展的內在聯系,我們不妨以紐約為例,看看文化政策是如何深刻地影響了城市的發展、型塑城市的內在肌理的。[23]

  首先,從城市功能的完善來看,文化是城市的重要組成部分。城市作為一個人群高度集中的場所,除了必須具有完善的經濟、政治和社會功能外,文化的功能也必不可少;而城市文化的完善,從根本上說是基于文化功能的相對匱乏、通過文化公共政策實現的,或者說它是文化公共政策的產物。作為一個移民城市,紐約的歷史雖然不長,但如今它不僅是全球的經濟中心,同樣也是世界的文化中心。以紐約的文化設施為例,紐約有非常發達、完善的文化設施體系,全市有150多個博物館,200多家公共圖書館,260多家電影院,390多家劇院,400多家藝術畫廊,500多家書店,1500多個公園和游樂場所。紐約之所以能發展出如此發達的文化系統,其實是與紐約人的文化意識以及由此而來的文化戰略和政策密切相關的。作為美國的最大城市,美國的國家文化政策可以說在紐約的文化政策中得到了集中體現。1997年美國國會文件在談到關于文化藝術發展的目標時提出:(1)幫助美國自我認同;(2)提高生活質量,促進經濟發展;(3)提高公民素質;(4)改進個人生活。這既是美國對文化藝術內容和文化藝術活動的最高限定和約束,也代表了美國最高層次的國家文化政策。事實上,文化在紐約不僅被視為城市的靈魂,也被視為城市發展的動力:1994年,上任不久的紐約市長朱利安尼說,保存和發展藝術確實是紐約的關鍵問題,這不僅因為它是保持城市精神的一部分,而且因為文化是一個重要的產業部門。這種文化態度和戰略意識構成了紐約文化政策最為核心的組成部分。

  其次,假如說文化的總體發展狀況是城市生命活力的表現,那么它也與城市良好的文化公共政策緊密相關。紐約雖然“年輕”,但與歐洲的倫敦、巴黎等古老城市相比,紐約卻借助于美國在19世紀的迅速崛起以及在20世紀以來的稱霸全球,作為美國乃至全球的經濟金融中心,紐約迅速確立起其在國際文化領域的“首都”地位。紐約以其眾多的文化設施、著名的文化景點、濃厚的文化氛圍、豐富的文化生活、龐大的文化市場、前衛的藝術潮流,成為世界文化藝術活動的重要策源地、世界文化藝術產品的主要生產地和市民、旅客各得其樂的文化消費勝地。這一切的取得,既與美國崛起的歷史大背景有關,也與紐約自身得天獨厚的優越條件緊密相連;既與其世界上最大的經濟中心和移民中心的城市發展歷史有關,也與紐約長期以來實行的文化政策有著更直接的關聯。以紐約的非贏利文化與贏利文化為例,紐約不僅有著發達的贏利文化,同樣有著非常發達的非贏利文化,而兩者之所以能夠共同發展并推動了紐約的文化繁榮,與紐約實行的文化經濟政策有著密切關系。對于非贏利文化,紐約根據聯邦稅法的有關規定,實行免除財產稅和消費稅的經濟政策,而向非贏利機構捐贈的個人或團體可用所捐贈數額作為減稅的基數。對于贏利文化,則實行財稅優惠的經濟政策,為了鼓勵文化產業的發展,紐約對文化企業采取了一系列財稅優惠政策,如可獲得低息或無息貸款,文化產品制造業視同一般制造業享受相應的優惠政策等。由此可見,紐約之所以成為美國乃至世界的文化中心,與紐約寬松、優惠的文化經濟政策是分不開的。
再次,文化公共政策對城市來說,起到了經濟、政治和社會公共政策所起不到的重要作用。作為世界上最富有的國家,美國經濟在二戰后發展迅速,美國人的生活也處于世界的最高水平。隨著美國人的生活水平的不斷提升,他們對政府所提供的公共服務要求也越來越高,關于生活質量的標準也水漲船高,于是從20世紀60年代開始探究經濟發展與生活質量之間特別是與良好的文化環境之間的聯系。有研究者指出,城市是獨一無二的天然的適宜開展和維持文化藝術活動的地方,而且這一作用是與城市持續的經濟活力緊密地聯系在一起的。如何透過文化公共政策促進市民文化生活質量的提高,便構成了作為公共權力部門的政府的基本職責之一。在這方面,假如說眾多的文化設施為紐約市民較高的文化生活質量提供了基礎的話,那么豐富多彩的文化活動則是紐約最大的文化政策產出之一。紐約以其世界上最為頻繁的文化活動(活動內容包括影劇院、廣場、公園、節慶、社區、媒體、體育、旅游等諸多方面),使整個城市保持著永不衰竭的文化活力。這些文化活動一方面維持了紐約作為一個文化生產、文化交流與文化消費中心的運轉,而且更以其完備的文化功能促進了經濟的更大發展。此外,文化活動的頻繁舉行,對于促進社會之間的交流、理解和城市凝聚力的增強,以及文化民主參與的擴大,對于公共領域的形成和市民社會的進一步發展,都有著非常深刻的影響。

  最后,文化公共政策與城市精神的關系。假如說一個城市的精神,可從很多有形無形的方面體現出來的話,那么文化公共政策則無疑是其中最為重要的方面。反過來,文化政策既體現、折射城市精神,也可以創造城市精神。在這方面,也許美國有很多文化問題專家會指出:美國沒有文化政策,但也有人指出,沒有政策就是美國的政策(No policy is policy)。[24]這點也同樣適用于紐約。從總體上看,紐約市政府對文化采取了寬松、自由、民主和多元的政策,這其實是與紐約的城市精神有著內在的契合的,如紐約敢于創新的文化意識、海納百川的文化胸襟、自強不息的文化品格等。而這些城市精神不僅體現在文化公共政策的內容本身,也體現在政策過程之中。從理論角度說,每一項公共政策過程包括生成、合法化、執行、評估與監控、調整或終結等階段,而政策過程的各個階段或環節都可折射出不同的城市精神和價值內涵。在紐約的文化政策中,文化資源保護政策是其中的重要內容,紐約不僅頒布了有關文化古跡的法規,要求對反映紐約市“社會、文化、政治、建筑發展歷史”的傳統建筑進行保護,并于1965年成立了全美第一個保護歷史文化資源的公共機構——紐約市古跡保護委員會,加之紐約市民主動、自覺地參與到文物古跡保護的文化公共政策的制定和執行上來,使得紐約的歷史文化資源得到了很好的保護,這既體現了紐約人的對自己城市的文化歷史的珍惜和保護意識,也體現了紐約民主、多元的城市文化精神。

  當然,以上所述,僅僅是從文化公共政策對城市發展的正面作用著眼,但正如很多事情都有正反之分,公共政策也可區分為好的公共政策和壞的公共政策,前者促進城市的良好發展,后者則有可能對城市發展和社會關系形成破壞或傷害。事實上,正如上面介紹,即便是在美國的公共政策研究界,其實也有憲政主義和管理主義的區別,前者更注重公平、平等,后者則更強調效率,如何較好地兼顧公平和效率之間關系、處理好公共資源的分配矛盾,在強調好的政策制定的同時,也要強調好的政策執行——這始終是公共政策應有的追求目標。
 
  三、文化公共政策與中國城市的未來
 
  (一)中國社會的變化與城市公共問題的凸顯
  歷史地看,經過近30年的改革開放,特別是15年來的市場經濟發展,一方面中國經濟取得了舉世矚目的成就,并支撐了中國作為一個大國的崛起和中華民族走向復興,另一方面也使中國社會發生了巨大而深刻的變化,在這其中,作為社會變化的一個重要方面,就是中國的整個國家權力結構發生了很大的改變。在以往,由于中國社會一直以政府為主導,形成了“政治權力過大,經濟和社會權力過小”的格局,但如今這一格局已經發生了巨大的改變,經濟權力和社會權力的上升及政治權力的相對下降日益成為一個事實。[25]在此情況下,市場社會變得比以往任何時候都要復雜得多,各種利益關系及社會問題層出不窮,也給中國的執政黨及各級政府帶來了前所未有的挑戰。挑戰是多方面的,政治、經濟、社會與文化,內政與外交,城市與農村,等等,都在考驗黨的執政能力和政府的治理水平。在此意義上,中共十六屆四中全會決定加強黨的執政能力,可謂是面對這種社會情勢做出的積極、主動的回應。

  假如說包括國家權力結構在內的中國社會所起的巨大變化是一個事實,那么它在城市社會中體現得最為集中也最為鮮明。改革開放以來,中國進入一個快速城市化的歷史進程。從世界城市化的規律來看,城市人口達到總人口的10%為城市化起點,達到30%即進入快速城市化階段,到50%則成為城市化國家。1980年,中國的城市化水平為19%,1990年為26%,2001年達到37%,未來20年,我國城市化程度將從發展中國家的38%的平均水平,接近或達到47%的世界平均水平。[26]然而也必須看到,在中國大城市數量不斷增多、城市規模不斷擴大的同時,也造成了各種城市公共問題的日益凸顯,如外來流動人口急劇增加、城市失業問題較為嚴重,貧富差距進一步擴大、公共安全問題嚴峻以及交通、環境問題突出等。可以說,這些城市公共問題將成為長期“困擾”中國的最為主要的問題之一,能否妥善地處理、解決這些城市問題,既考驗中國的城市政府能力和治理智慧,[27]也構成政府能否通過自身改革以實現有效轉型、中國社會能否實現更大發展的關鍵所在。
 
  (二)文化公共政策與城市競爭力
  無論在何種意義上,當今世界都已進入“城市時代”。這不僅表現在世界范圍內的城市化進程的普遍加速,使得不管是發達國家還是發展中國家,其城市化比例都呈逐年上升階段;而且也表現在城市在世界地理版圖與權力結構中所確立的主導地位。與農村相比,城市不僅以其巨大而集中的人口規模、龐大的經濟資本、發達的交通通訊網絡獲得發展的絕對優勢,更以其政治、社會和文化等綜合資源,而成為世界運轉的指揮樞紐和人類生活的中心。

  然而,在這個城市時代,并不是每個城市都是幸運兒,更不是每個城市都能獲得相等的發展機會和發展水平。也就是說,在世界林林總總的城市當中,其實是有著某種等級結構的:從人口規模來看,有特大型城市、大型城市、中小型城市之分;從經濟發展程度來看,有發達城市、次發達城市、欠發達城市之分;從國際影響力來看,則有全球城市、區域國際化城市、國內城市之分。而在世界的城市版圖和權力結構中,處于權力中心的,往往是那些區位優勢突出、經濟發達、綜合競爭力強或發展潛力好的城市,而那些條件相對較差的城市則日益被邊緣化,從而處于衰敗之中。值得強調的是,這種關于城市的“政治經濟學”,假如在以往是以一種相對緩慢的節奏在變化的話,那么進入全球化時代以來,這一進程則無疑加速了。

  全球化的一個突出特征就是全球資源流動性的加快及其運轉網絡的形成。在卡斯特(Manuel Castells)看來,對于重要城市的在全球化中的位置,必須從世界城市網絡的“流動空間”中的核心“節點”(node)區位上進行認識。網絡是一組相互連接的節點,“信息—全球經濟的組織以命令和控制中心為核心,他們能夠協調、創新與管理公司網絡的復雜活動……這些位居一切經濟過程的核心,無論是制造業、農業、能源或各種服務業。所有先進服務業都可以簡化為知識生產和信息流動……在空間上,這類活動的上層集中于少數國家的幾個節點中心。這種集中延續了都市中心的層級,以權力和技術而論,其最高層次的功能皆集中于某些都會地區。”但值得注意的是,與核心節點相應的是,“環繞這些節點的地域所扮演的功能越來越屬次要,有時候變得無關緊要,甚至具有負面功能。”[28]也就是說,隨著通訊的發達和信息的流動,全球資本通過一個個環繞需要各種專門技術的巨型城市(群)而得到運轉,在知識密集的情況下,產生了在一個空前動態的地方的過度創新,這個巨大的世界城市將它大量的思想觀念傳播到世界各地,而其他城市則只能處于接受者的地位。[29]從城市競爭力的角度來看,前者代表著強大的競爭力,后者的競爭力則相對較弱。而情況往往是:一些城市的成功必然也是以另外一些城市的相對衰落、衰敗為參照的,這種發展的不均衡性,其實也是急劇推進的“全球化”的一個最突出的特征。

  這也就是“競爭力”之所以引起各個城市“經營者”嚴重關切的語境,如何提升城市的綜合競爭力也就成為人們最為關注的問題之一。在此語境下,由于當今世界文化與經濟走向越來越緊密的結合與互動,以“文化產業”為標識的文化經濟的興起,成為世界未來發展最值得關注的現象之一。然而,基于在全球化時代世界文化及相關資源的快速流動性,如何在這一情勢下吸引、爭取和整合這些資源,以此來促進城市的發展,便成為提升城市競爭力的核心內容。在此其中,我們將看到,一個城市所推行的文化公共政策及其所形成的文化軟環境,無疑將起到至關重要的作用。事實上,一個城市是否具有開放、自由、多元化等文化價值取向并付諸某些公共政策來加以制定與執行,是深刻地影響一個城市的綜合競爭力和發展面貌的。事實上,城市的競爭力有時并不僅體現在經濟發展上,更主要地體現在城市文化中,或者更具體地說,它集中體現在城市所推行的文化公共政策及其政策產出中。這或可稱之為文化公共政策的“外部性”。

  文化公共政策涵蓋了文化發展戰略、規劃、方案、措施及相關法律法規等諸多方面的內容。以城市文化發展戰略為例,早20 與21世紀之交,世界許多大中城市都對各自在新世紀中的發展戰略做了系統深入的思考,并將文化戰略及相應的文化政策作為提升城市整體競爭力的核心。2000 年,新上任的大倫敦市長提出了一個空間發展戰略——倫敦計劃。該計劃針對倫敦作為一個文化之城,提出了以下的政策發展方向:增強倫敦作為一個世界之城的吸引力、更新地方社區、增加發展的機會。同時,大倫敦市政管理機構法令要求組建一個文化戰略小組,提出有關倫敦的文化產業發展戰略。這個法令要求文化產業政策實施范圍包括:藝術、旅游和體育運動;古跡;倫敦的歷史、考古;博物館和畫廊;圖書館;自然的珍寶和古物;廣播、電影和其他媒體。從中我們已經看到其發展文化產業、確立文化城市的重要政策思路:(1)為了鞏固倫敦作為世界之城的角色,應當增進它的文化財富和文化多樣性,吸引重要的國際活動,尋求全球性的文化伙伴;(2)增進作為一個多元化和創造性的城市市民在文化認同方面的自豪感;(3)開拓倫敦的公共場所,不管是公園、圖書館、街道還是地鐵車站,都應該成為人人參與并對城市文化更新做出貢獻的場所;(4)通過保證城市的文化生活使所有倫敦人都能夠參與并做出貢獻,而不僅僅是文化精英的領地;(5)發展旅游戰略,以確認文化多樣性的重要,使其成為倫敦吸引旅游者的主要特征;(6)在教育領域推動創造性,確保在倫敦成長的年輕人有機會發展他們的創意技能和活力;(7)將創意工業作為催生地方經濟發展和社會整合的手段。[30]

  以此看來,通過文化公共政策推動城市文化大發展乃至城市競爭力的增強是世界城市發展的一個普遍趨勢。而世界一些以文化公共政策作為發展戰略核心的城市所衍生出的模式及經驗,對我國城市在未來制定文化公共政策、提升城市競爭力無疑有著深刻的啟示價值。
 
  (三)文化公共政策與“市民社會”之發育
  假如說提升城市競爭力是文化公共政策“外部性”的體現,那么文化公共政策對于城市“公共領域”的形成和“市民社會”的發育所起到的作用,則構成了其“內部性”,從中體現得更多的,是中國城市社會發展深刻的內在的歷史變遷。

  在西方,作為一種觀念形態或思想傳統,市民社會(Civil Society)是一個源遠流長但內涵變動不居的概念,在被引進中國后,出現了三種不同的譯名,[31]而對它的界定則主要有兩條途徑:一是基于“國家/社會”二分法基礎上的市民社會,即獨立于國家但又受到法律保護的社會生活領域及與之相關聯的一系列社會價值或原則;二是基于“國家/經濟/市民社會”三分法基礎上的市民社會,即介于國家和家庭或個人的一個社會相互作用的領域及與之相關的價值或原則。90年代以來,以三分法為基礎的市民社會定義逐漸為大多數人所接受,它主要是指介于市場和國家之間的一個中介性社團領域或空間。一般認為,市民社會包括四個結構性要素,即私人領域(由“市場機制”和“個人私域”組成)、志愿性社團、公共領域、社會運動,還包括與之互為表里、相互支持的基本價值或原則,即個人主義、多元主義、公開性和開放性、參與性、法治原則。[32]

  也許這并非完全的巧合,中國大陸對“市民社會”的討論與研究熱潮出現在上個世紀的90年代:這正是社會主義市場經濟確立和獲得初步發展的年代。這一方面說明了市場經濟與市民社會的某種內在的對應關系,另一方面也說明了市場經濟對中國社會產生的深刻影響。當然,由于西方社會與中國社會的根本不同,拿西方的市民社會模式來套中國社會的發展,本身就存在先天不足、后天不適的問題,這也許是導致中國后來關于市民社會的討論不了了之的根本原因。然而,問題不在于中國是否已經出現市民社會得以形成的種種條件、環境與特征,或者說不在于它對于中國來說是否一個虛假的概念,而在于對它的討論與呼喚本身就已經預示、顯現了某種深刻的社會政治意識在中國城市的興起。這才是真正重要的。這種社會政治意識包括權利、利益、民主、公正、平等、法治、公共參與等價值范疇。

  探討中國的“市民社會”,當然有很多維度和視角。從文化公共政策的角度來看市民社會的發育,則我們可以發現它們之間其實是有著內在的關聯的。實際上,假如說市民社會的興起及其與國家的相對疏離,是以私人利益與公共利益、階級利益與普遍利益相分離為共同前提的,那么它最為鮮明的標志就是所謂“公共領域”的形成。而在這個公共性的領域或空間,“公共文化”的出現是其重要的標志。
隨著中國城市經濟社會的發展及城市物質生活水平的提高,人們對實際生活質量的要求也不斷提高,權利意識日趨增強,對“公共文化”的訴求將變得越來越強烈。作為公民基本權利的一種,文化權利問題近年來引起越來越多的關注,但由于在以往的城市社會中公共文化產品和文化公共服務的相對匱乏,市民參與對文化公共政策制定與執行的機會相對較少等原因,市民的精神文化需求得不到有效的滿足,其文化權利得不到基本的實現。這是與“市民社會”的特征與目標是相去甚遠的,因此必須通過以“價值的權威性分配”為內在特征的文化公共政策的制定與執行,來實現市民的文化權利,滿足市民社會關于“利益”的強調與內在要求:“利益的觀念,在一個個人化程度很高而傳統作用被削弱的現代社會尤為重要。在這樣一個社會中,利益的概念是同權利、義務、責任、合理性等概念連在一起的,而這些概念又把現代自我界定為公民。”[33]

  由此來看,文化公共政策與市民社會之間就構成了一種相輔相成的關系:一方面,文化公共政策的制定和實施有助于公民社會的形成和發展。就總體而言,公共文化產品和公共文化服務的供給,作為文化公共政策最直接的“政策產出”,它對滿足社會的精神文化需求、實現其基本文化權利、調整社會的文化利益關系都是極為重要的;而間接的“政策產出”,則在于促進了市民對政策過程的公共參與,增加市民的文化交流與互動,有利于城市公共空間和公共領域的形成,有利于市民社會的進一步發育和發展。另一方面,發育中的“市民社會”反過來也會對“文化公共政策”制定和執行產生影響,甚至可以說,“政策過程”的諸多環節都應該符合市民社會的基本價值和主要原則。如在政策的生成階段,一項公共政策必須通過公眾議程或組織議程并在深入調研和公眾咨詢的過程中形成,而公眾議程是由公民等社會公眾因普遍關注某些社會文化問題而向政府等公共權力機關或組織提出公共政策訴求,要求采取措施加以解決的一種政策議程,因而體現出市民社會的“公共性”和“參與性”。

  總而言之,盡管中國的城市社會依然是政府主導型的,但隨著市場經濟的發展和市場權力、社會權力的日益增強,傳統的城市社會權力結構將不斷發生微妙而深刻的變化,這一變化有可能引導中國的城市社會向“市民社會”的方向延展。在這一趨勢之下,城市政府一方面有進行自身改革和轉型的必要,并以付諸文化公共政策等方式來回應市場社會的訴求,另一方面市場社會的發展也有可能形成新的公共領域和空間,乃至“市民社會”的發育成型。這一雙向互動過程的出現,當能推動中國城市未來的發展和社會的全面進步。
 
  ——原載《2008年深圳文化發展藍皮書》



  [1] 孫光:《政策科學》,第1頁,浙江教育出版社,1998年。
  [2] 陳潭:《公共政策學》,第3頁,湖南師范大學出版社,2003年。轉引自《大都市公共政策》,葉海平、陶希東編著,第2頁,北京大學出版社, 2007年。
  [3] 轉引自《公共政策學》,寧騷主編,第182頁,高等教育出版社,2003年。
  [4] 歐文·E·休斯:《公共管理導論》,彭和平等譯,第153頁,中國人民大學出版社,2002年。
  [5] 伍啟元:《公共政策》,第4頁,香港商務印書館,1989年。轉引自《大都市公共政策》,葉海平、陶希東編著,第2頁,北京大學出版社,2007年。
  [6] 以上觀點參看《大都市公共政策》,葉海平、陶希東編著,第2—3頁,北京大學出版社,2007年。
  [7] 伊斯頓:《政治體系——政治學狀況研究》,馬清槐譯,第123頁,商務印書館,1993年。
  [8] 張金馬主編:《政策科學導論》,第19—20頁,中國人大學出版社,1992年。
  [9] 林德金等:《政策研究方法論》,第3頁,延邊大學出版社,1994年。
  [10] 陳振明主編:《政策科學原理》,第19頁,廈門大學出版社,1993年。
  [11] 林永波、張世賢:《公共政策》,第9頁,臺北五南圖書出版公司,1982年。轉引自《大都市公共政策》,葉海平、陶希東編著,第4頁,北京大學出版社,2007年。
  [12] 張世賢:《公共政策析論》,第181—182頁,臺北五南圖書出版公司,1986年。
  [13] 參看《大都市公共政策》,葉海平、陶希東編著,第13—15頁,北京大學出版社,2007年。
  [14]《公共政策學》,寧騷主編,第1頁,高等教育出版社,2003年。
  [15] 轉引自《公共政策學》,寧騷主編,第44頁,高等教育出版社,2003年。
  [16] 在西方發達國家,包括公共政策學在內的公共管理理論的發展大致經歷了三個階段:傳統公共行政階段、公共管理階段和新公共服務階段。參看丁煌《政府在公共文化服務體系中的角色問題》,載《深圳文化研究參考》2006年第2期
  [17] 竺乾威:《譯校者前言》,載羅伯特·B·登哈特《公共組織理論》,中國人民大學出版社,2003年。
  [18] 轉引自陳鳴《西方文化管理概論》,第106頁,書海出版社,山西人民出版社,2006年。
  [19] 陳鳴:《西方文化管理概論》,第106頁,書海出版社,山西人民出版社,2006年。
  [20] 祁述裕:《歐盟國家公共文化政策分析》,載《深圳文化研究參考》2006年第2期。
  [21] 陳鳴:《西方文化管理概論》,書海出版社,山西人民出版社,2006年。
  [22] 《大都市公共政策》,葉海平、陶希東編著,第25頁,北京大學出版社,2007年。
  [23] 本文關于紐約文化政策的介紹,主要參考黃發玉先生《紐約文化探微》一書,中央編譯出版社,2003年。
  [24] 我國臺灣學者林永波、張世賢指出,公共政策是政府選擇作為或不作為的行為。參看林永波、張世賢《公共政策》,第9頁,臺北五南圖書出版公司,1982年。
  [25] 盡管國家或政府在市場經濟社會中的權力是下降還是擴張了,在學術界還是個有爭議的問題,如無論是西方政治學中的“回歸國家學派”還是著有《中國國家能力報告》的王紹光、胡鞍鋼,其理論出發點都是:無論在工業化社會還是發展中國家,國家及其代表中央政府都是各國的社會演變、經濟發展、政治變革和國際間互動關系的獨立和主要的驅動者。
  [26] 參看黃發玉《序言 城市文化芻議》,載《紐約文化探微》,中央編譯出版社,2003年。
  [27] 從政策科學的出發,可以把“政府能力”界定為政府在其職責范圍內,運用公共權力,正確地制定并有效實施公共政策的能力。參看寧騷《公共政策學》,第254頁,高等教育出版社,2003年。
  [28] 卡斯特:《網絡社會的崛起》,第468—469頁,社會科學文獻出版社,2003年。
  [29] Castells 1989 ,1996。
  [30] 參看王琳《新趨勢:文化城市的確立及其發展模式》,載《南方論叢》2005年第2期
  [31] 這三種譯名分別是:公民社會、市民社會和民間社會,這不同的譯名之間有微妙的差別。“市民社會”最為流行,也是對Civil Society的經典譯名,但在實際使用中有一定的貶義色彩,被等同于資產階級社會。“民間社會”是臺灣學者對Civil Society的翻譯,是一個比較中性的稱謂,但具有一定的邊緣化色彩。“公民社會”是改革開放后的新譯名,是個褒義的稱謂,強調Civil Society的政治學意義,即對公民的政治參與和對國家權力的制約。參閱俞可平《治理與善治》,第326—327頁,社會科學文獻出版社,2000年。
  [32] 參看《公民社會與第三部門》,何增科主編,第3—5頁,社會科學文獻出版社,2000年。
  [33] 參看《布萊克維爾政治學百科全書》,第363頁,轉引自《公共政策學》,寧騷主編,第84頁,高等教育出版社,2003年。

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