中國文化管理體制改革的動力來源、約束條件與路徑依賴
2014年12月26日
楊立青
 
  摘要:改革開放以來,我國文化管理體制改革取得了很大進展和突破。這些進展與突破,源于激勵機制的變化所催生的改革動力。然而,作為一場深刻的制度變遷過程,文化管理體制改革既有動力,也有阻力,最大的阻力是高昂的改革成本,它構成了改革的主要約束條件。而新、舊體制的并存,則歷史性地形成了改革的路徑依賴。

  關鍵詞:文化管理體制改革;動力來源;約束條件;路徑依賴
 
  所謂文化管理體制,是指有關政府管理文化的職能和組織體系、政府管理文化的方式、政府與文化單位之間的關系以及合理規范文化單位之間與社會其他經濟組織、團體之間關系所確定的制度、準則和機制。[1]改革開放以來,我國文化管理體制改革取得了一系列的進展和突破,但在新體制建立的同時,也保留著“舊體制的遺產”。本文從激勵機制、改革成本、變與不變等角度,分析改革的動力來源、約束條件和路徑依賴,以之透視我國文化管理體制30多年來的改革發展進程。
 
  一、激勵機制:文化管理體制改革的動力來源
 
  對于1978年以來文化管理體制改革的推進情況,有論者總結如下:一是文化行政部門的職能漸進轉變,由政事不分、管辦不分向政企分開、政事分開、管辦分離推進;二是政府文化投入方式有所轉變,由國家大包大攬式的單向投入向以激勵為基準的“績效投入”推進;三是社會、民營文化有所發展,由國辦文化單一發展格局向以國辦文化為主體、民營文化和混合所有制文化協調發展推進;四是文化資源得到一定程度的優化配置和重新整合;五是文化事業單位內部管理機制改革取得明顯進展;六是推進經營性文化單位轉企改制;七是確定試點,以點帶面。相應地,改革在四個方面取得了突破:一是在所有制上的突破,國有文化與非國有文化共同發展;二是在資源配置方式上的突破,資源計劃配置方式與市場配置方式并存;三是文化市場的建設、培育和管理上的突破,承認并發揮文化市場的重要作用,初步建立了文化市場管理體系;四是在文化行業性質認定和劃分上的突破,區別公益性文化與經營性文化,并在理論上確立了不同的管理模式。[2]
改革之所以取得了突破性進展,是因為改革本身存在某種動力來源。根據戈登·塔洛克的理論模型,如果個人估計改革帶來的潛在收益要大于私人成本,那么個人或組織就會參加改革,否則他就會反對改革。[3]理性選擇制度主義則指出,制度變遷是追求自身利益最大化的行為主體對成本、收益進行權衡的結果,只有在預期收益大于預期成本的情形下,行為主體才會去推動變遷直至實現制度創新。由此出發,有學者曾從中央、地方政府和文化行業主體的角度,探討了我國文化體制改革的多重動力來源,[4]卻沒有提供對改革“利益相關者”激勵機制的詳盡分析。

  實際上,從制度分析的角度看,制度具有兩種基本功能:一是約束(規制),二是激勵(誘導)。諾斯在指出制度約束、協調個人行動的同時,也特別強調了制度的激勵功能:有效率的組織需要在制度上做出安排和確立所有權,以便造成一種刺激,將個人的經濟努力變成私人收益率,接近社會收益率。[5](P1)換言之,能促使個人不斷努力、不斷創新的制度就是好制度,因為它能給組織中的人提供一種持續的激勵。
由此來看,假如說我國傳統文化管理體制存在著制度上的弊端,那么其根本無疑在于激勵機制的缺失。這首先與傳統社會主義體制的產權制度有關,即個人在公有制財產的剩余索取權、轉讓權和控制權中的缺位,是傳統社會主義激勵因素匱乏的體制根源。[6](P363-366)其次,它也與委托人和代理人的目標沖突和信息不對稱所導致的激勵問題或委托—代理問題直接相關。[7](P25-31)在制度運行上,傳統文化管理體制的最大特點是過度強調“作為約束的制度”(體現為各種行政規約和意識形態束縛),而“作為激勵的制度”(尤其是物質層面的激勵)則受到了根本性忽視。激勵機制的缺失必然導致制度運行的低效,所謂“干與不干一個樣,干好干壞一個樣”,其根源就是激勵機制出了問題。

  改革開放以來,我國經濟體制改革之所以取得巨大成功,一個主要原因就是激勵機制發生了變化。其關鍵,是在中國政治治理模式下將對官員的正面激勵與市場因素、政治因素很好地合成在一起。這個激勵的核心被稱為基于經濟發展的政績表現。無論是財政聯邦主義、價格雙軌制、放權讓利、抓大放小、經營承包,還是“讓一部分地區和個人先富起來”,都不過是鄧小平將市場協調機制引入社會主義經濟體制中,并把“激勵搞對”的結果。[8]

  如同經濟體制改革一樣,新時期文化管理體制改革也是從調整激勵機制開始的。如1978年財政部批準了《人民日報》等8家新聞單位試行“事業單位、企業化管理”,并允許中央電視臺于1979年播出了第一條外國商業廣告——這成為我國文化管理體制改革破冰和啟動的標志。而之所以做出這樣的改革調整,最直接的原因是當時嚴重的財政困難,已不足以支撐對整個文化事業單位體系的財政供養(隨著“文革”后政治上全面落實政策,大量人員回歸文化單位,財政供養人員劇增)。由于當時文化單位普遍存在財政補貼不足問題,倒逼它們進行管理體制、運作機制的改革創新。另一方面,“事業單位,企業化管理”的雙軌模式,在保留文化單位的事業屬性的同時,通過企業化管理將一定程度的市場經營機制引入文化單位的運作中來,調動了單位成員的積極性,尤其是允許這些單位從經營收入中提取一定比例用于增加員工福利,形成了完全不同于以往的激勵機制。此后承包責任制、以文養文等新機制在文化單位的普遍實施以及勞動人事、收入分配和社會保障“三項制度改革”的推行,這種主要基于物質層面的激勵不僅成為文化單位及其員工積極參與改革的重要動力,而且從黨政文化管理部門來看,文化改革發展所帶來的綜合經濟社會效益(如財政壓力的減輕和政府公共服務失靈的緩解),無疑也是黨和政府推動改革的最大激勵因素。

  假如說國辦文化單位改革的局部推進,是“體制內”激勵機制變化的結果,那么隨著文化市場和文化產業的發展,改革的激勵機制則因得到“體制外”社會力量的推動而進一步強化。改革開放以來,由于政治意識形態的調整,經濟體制改革深化的主要成果之一,就是確立了非公有制經濟的合法地位,并放寬了非公有制經濟的市場準入門檻,形成了多元化的所有制基礎。同時,市場經濟的發展也導致具有高度整合性的“總體性社會”的瓦解,國家、市場和社會的權利分際,形成了相對獨立和日益擴展的市場、社會領域。伴隨這種產權制度和社會條件的深刻變化,一方面“體制外”的增量改革促進了民營文化經濟和社會文化組織的迅速崛起,另一方面“體制內”的存量改革也受到了增量改革的極大推動,我國文化管理體制改革出現了兩種改革齊頭并進、共同驅動的局面。從激勵機制上看,不僅民營文化企業和社會文化組織具有參與改革進程的動力(如希望降低文化市場準入條件,與國辦文化單位一樣獲得“國民待遇”),而且國辦文化單位在市場化條件下也提出了進一步發展的要求(如要求政事分開、政企分開,獲得更大的自主經營權和改革收益權)。更重要的是,對于黨和政府來說,無論是增量改革還是存量改革,都有利于彌補政府公共文化服務上的不足,促進文化市場的發展繁榮,滿足人民群眾的精神文化需要,增加政府的財政收入、改善文化管理的效率和增加政府官員的政績,最終有利于黨執政合法性的鞏固和社會主義制度的長治久安。這些都為黨和政府推動改革提供了正面的激勵,并成為過去30多年文化管理體制取得長足進展的動力之源。
 

  二、改革成本:文化管理體制改革的約束條件
 
  改革既有動力,也有阻力。從收益和成本關系來看,假如說收益及其預期構成了改革的動力,那么成本及其預期則構成改革的阻力或約束條件。由于改革本身是一個制度變遷過程,因此改革成本也即制度變遷的成本。科斯等指出,從現行的制度安排轉變到另一種不同制度安排的過程是有費用的,并且是一種費用昂貴的過程。[9](P373)所謂制度變遷的成本,是指制度創新本身包含的費用以及用新制度代替舊制度過程中的損失,它包括創造新制度的生產成本和用新制度代替舊制度的交易成本。[10](P105)在分類上,制度變遷的成本從作用上看可分為認知成本、設計成本和組織成本;從性質上看可分為實施成本和摩擦成本;從影響上看可分為經濟成本和非經濟成本。[11](P11-25,P63-70)
從制度變遷的成本出發,我們來分析文化管理體制改革的約束條件。首先,就制度變遷的認知和制度設計成本而言,認知成本體現在從價值認知上的分歧到“改革共識”(改革的必要性、緊迫性及路徑選擇)的形成,是個長期的過程,這也構成了改革的時間成本。在設計成本上,文化管理體制改革作為極為復雜的制度設計、制度創新的系統工程,本身需要大量資源的持續投入,從單項制度的局部調整到制度系統的頂層設計,以及具體改革路徑的選擇和配套政策、法律法規的出臺,不無需要付出巨大的成本和代價。

  其次,從組織成本、實施成本和摩擦成本來看,改革的組織成本主要體現在為推動改革所特別設立的組織架構、配備的工作人員以及維持其運轉的成本與費用,如2003年我國啟動文化體制改革綜合試點工作后,中宣部成立了中央文化體制改革領導小組及辦公室(文改辦),各級地方宣傳文化系統也成立了類似的對口機構。而領導小組的成員,除了宣傳、文化、廣電、新聞出版等核心部門,還包括發改、規劃、財政、人事、社保等相關部門,形成一個龐大的改革組織系統。在實施成本上,改革方案的制定和實施,本身就涉及各種調研費用、試點費用、政策執行費用,為了推動改革,還需要在相關黨政部門和文化單位之間進行大量的行政協調工作,也形成了改革的實施成本。同時,改革作為一個不斷“試錯”的漸進過程,在改革方案的實施中,由于信息不完全、制度設計缺陷等原因,需要對不合理的改革方案進行不斷的調整和糾正,改革的反復性也造成了改革成本的遞增。更重要的是,由于新舊制度的交替造成了極大的制度摩擦成本,尤其在“非帕累托改變”中,不僅利益格局調整會觸動既得利益而產生各種阻力,而且利益受損者也會反對改革,能否消除改革中的利益沖突,是改革能否順利推進的關鍵。

  最后,從經濟成本和非經濟成本來看,改革作為一場深刻的利益調整過程,它所涉及的經濟成本主要包括兩個方面,一是改革本身所涉及的設計、組織和實施費用,二是對利益受損者的人員安置、利益保障和經濟補償費用。由于我國文化管理體制改革的起點是要改變舊體制的制度低效,基本目標是建立與市場經濟體制相適應的新體制,這就決定了它是一場“效率驅動”的改革。在計劃體制下,由于國家對文化行業進行大量的資源注入,資源配置低效、組織激勵不足等制度性設計缺陷被掩蓋。改革開放初期,由于國家財政出現困難,財政對基層文化單位的大包大攬已難以為繼,文化行業立即陷入前所未有的生存危機,低效問題十分引人矚目,如文化行業資源的存量使用效率不高、公共資源增量投入的效率低下等。“效率”不僅是我國文化體制改革的基本問題之一,而且也構成了改革30多年來的一條主要線索。[4]

  然而,在這場以“效率”為取向的改革中,因利益格局的重大調整而產生的經濟成本問題及其對改革的約束,是值得高度關注的。以“轉企改制”為例,為了建立“政事分開、責任明確、多元約束、管理科學”的現代事業制度,近年來文化事業單位改革以分類改革為抓手,以市場化、效率化為方向,推動了經營性文化事業單位大規模轉企改制,即“運用經濟手段,對事業單位施加壓力,逼其走向市場,在市場競爭中找到自己應有的位置和發展空間”[12],使其從國家包辦的事業體制中擺脫出來,成為獨立的有效率的市場主體和社會主體。但轉企改制不僅涉及文化單位屬性的變更,也涉及到單位員工的分流安置及其收入、社保、退休待遇等利益的巨大變化。能否對他們予以適當的利益補償,化解矛盾與沖突,成為轉企改制能否順利推進的關鍵。事實上,目前我國文化管理體制改革所遇到的最大困難正是“人往哪里去、錢從哪里來”問題。如中國出版集團在改制時符合退休條件的有700多人,其中享有正、副部級待遇的就有好幾個。在集團整體轉制為企業后,其人員安置問題始終無法得到妥善解決。同樣的困難在文藝院團改革中也十分突出,如浙江省歌舞團轉制改企所需資金就近5000萬元,主要用于補齊安置人員“三險一金”的社保費用。如此高的轉制成本在經濟發達地區尚且難以承受,更不用說經濟落后地區了。歷史包袱的沉重、經濟成本的高昂,迫使某些地方通過技術手段換湯不換藥,以轉換內部機制來代替體制改革。[13]

  而從改革的非經濟成本來看,“所謂非經濟成本是指由于制度的非帕累托性質所造成的一部分社會成員福利的相對下降以及由于制度變遷過程中出現的社會不公正而產生的對現實認可程度和滿足程度的下降”。[10](P108)在現實中,這種“社會成員福利的相對下降”和“對現實認可程度和滿足程度的下降”即構成了改革的社會政治成本。此外,我國傳統文化管理體制盡管是高度集權型的和無效率的,卻構成了一個連貫統一的整體,但當它開始改革自身時,這種連貫性同時也被破壞,制度變遷所導致的內部矛盾和沖突也將不斷加深,從而成為另一個非常突出的社會政治成本。

  在此其中,更值得注意的是改革的意識形態成本。在經典社會主義體制中,意識形態承諾及其家長制(父愛主義)是其重要特征。[6](P49-52)但改革開放以來,不僅傳統意義的意識形態承諾逐漸消解,而且父愛主義傳統也不再延續,這體現在國家改變大包大攬的做法,放棄了對文化組織的絕對保護,并部分解除了文化組織與內部人員的依附關系,通過轉企改制、投入機制改革等方式使之脫離傳統的事業體制,將大量的文化組織推向市場和社會。這當然是改革開放以來我國意識形態調整的必然結果,但也對傳統社會主義意識形態的認同帶來深刻影響。或許正是基于對意識形態成本的考量,在某種程度上制約了文化管理體制改革的進程,文化事業單位的市場化、社會化改革在總體上進展緩慢,從深層上看與此不無關系。

  當然,除了改革成本,文化管理體制改革的約束條件還有很多,如從宏觀上看它受制于我國政治體制、經濟體制、社會體制改革的總體進程,還受制于因地區與文化行業之間的巨大差異、制度選擇本身的循環反復以及改革技術上的改進程度等。但改革成本的高昂,則無疑是其最主要的約束條件。它不僅嚴重阻礙了改革的深化,而且成為改革路徑依賴得以形成的歷史和現實根源。
 
  三、變與不變:文化管理體制改革的路徑依賴
 
  如上所述,我國新時期以來的文化管理體制發生了很大變化,并取得了一系列突破性進展。然而,縱觀30多年來的改革進程,在關注其“變”的同時,也應關注其“不變”的一面。在變與不變之間,我們更能清晰地看到這場改革的基本特點及其未來走向,特別是其不變因素所形成的路徑依賴對改革進程的深刻影響。

  為了對此有更深入的理解,有必要回到社會主義體制改革和制度轉型的經典話題中來。匈牙利著名學者科爾奈在比較社會主義國家的“改革與革命”時,曾對“改革”下過一個明確定義:任何永久地、根本性地改變了如下第一、二、三層次中至少一項的至少一個基本特征,但又沒有將社會主義體制帶出社會主義體制大家庭的變革,就稱之為改革。其中第一層次是指馬列主義政黨的集權、官方意識形態的支配性影響,第二層次是指國家或近似國家所有權的支配地位,第三層次是指官僚協調機制的主導地位。這一定義包含三個因素:它必須是深入的:即必須對政治體制、財產關系和協調機制這三大領域中的至少一項產生影響;它必須至少是“適度徹底”的,局部的、緩和的變化也叫改革;同時,改革一詞不包括社會主義體制的徹底變革,否則就不是改革,而是革命了。[6](P367-368)

  基于社會主義體制的某種歷史同構性,科爾奈的如上論述也大致適用于對我國文化管理體制改革的分析。首先,第一層次的馬列主義政黨的集權、官方意識形態的支配性影響在改革開放以來有了相當的松動(如黨政分開、市場社會力量崛起),但并無根本性變化,黨的長期執政地位不僅得到維持和鞏固,而且“黨管意識形態”作為我國重要的政治體制和文化制度也得以延續,官方意識形態在文化管理上繼續居于支配性地位。其次,在國家所有權上,“一大二公”已被拋棄,多元所有制格局確立,體現在文化領域,就是以產權改革為核心的文化政策的變動,放寬了非公有制經濟市場準入的條件,形成了國有文化與非國有文化共同發展的趨勢。然而,公有制文化的主導性地位并沒有動搖,這體現為數量、規模龐大的國辦文化企事業單位的存在。[①]最后,在協調機制上,隨著市場經濟發展,橫向的市場協調機制的地位在上升,縱向的官僚協調機制的地位在下降,但這種此消彼長的趨勢并沒有完全使兩者關系逆轉,這體現在黨和政府不僅掌控了龐大的社會資源,而且在資源的配置使用上依然保留著傳統的體制內運作模式,如基于“父愛主義”對國辦文化企事業單位實行政策傾斜和利益保護。

  由此觀之,改革的確改變了很多東西,但同樣確定的是,很多東西依然沒有改變。這些不變的東西,即為“舊體制的遺產”。而新舊體制的并存,不僅導致了各種社會制度要素和利益訴求的混合、纏繞與沖突,而且更重要的是形成了制度變遷的路徑依賴。所謂“路徑依賴”,即某一運作性理論所發揮的影響將會受到過去繼承過來的既定環境因素(如制度)的調節。[14]對于文化管理體制改革而言,這種路徑依賴主要體現為:在文化資源占有上,民營文化經濟發展迅速,但保留公有制文化在關鍵領域的主導地位;在文化資源配置上,實行市場協調機制與官僚協調機制的雙軌制,在市場經濟背景下保留了傳統計劃體制的某種資源配置方式(如“事業單位、企業化管理”);在文化政策功能的發揮上,既要挖掘制度的誘導功能,以“效率”驅動發展,同時又極其重視制度的約束功能,保留了對意識形態領域的管控方式。此外,它還集中體現在文化行政體制改革中。

  傳統文化行政體制的組織構架,是由中宣部以及文化部、廣電總局、新聞出版總署等專業化組織系統構成的。在計劃體制下,這是一種典型的文化事業管理框架。“文革”結束后,文化行政體制的局部改革開始出現,但它是在完全“恢復”傳統組織構架基礎上的改革,這成為改革路徑依賴形成的歷史和體制根源。當然,盡管這一組織框架一直沿用至今,但隨著文化市場、文化產業的發展,在原有文化事業管理框架內也增加了相應的管理機構及職能,如1988年文化部設立文化市場管理局,后來又增設文化產業司,廣電總局和新聞出版總署也設立了相應的市場管理機構,但其作為事業管理體制的基礎框架并沒有實質變化。這一方面說明在某一特定歷史階段,這一組織構架依然有其存在的合理性和有效性,但另一方面也說明我國文化行政體制改革所存在的路徑依賴性。其中的一個例證是海南、深圳、上海等地方政府早在80、90年代就已開始文化、廣電、新聞出版等“幾局合一”的大部制改革,但至今這一改革僅限于在地方政府,在中央層面卻遲遲沒有推動,“下改上不改”的體制內運轉難題日益突出。

  由于文化行政組織構架并無基本性變化,在中央統一領導下的“條塊結合,以塊為主,分級管理,雙重領導”的傳統文化管理模式也得到了歷史性延續。以廣電管理模式為例,“條條管理”指的是廣播電視的縱向管理,即從中央到省、市、縣各級縱向對口的業務主管部門對各級廣電機構實施的管理;“塊塊管理”是指各地黨委和政府對同級所屬的廣播電視機構的直接領導和管理;“條塊結合”是指我國廣播電視事業中既有縱向的條條管理,又有橫向屬地的塊塊管理;80年代后,廣播電視事業迅猛發展,以條條為主的管理顯得力不從心,于是逐漸改為“條塊結合,以塊為主”,即以廣電機構所在地的同級政府管理為主;“分級管理”是指在不同的行政級別分別設立廣電管理機構,分別直接管理所屬的以及本行政區的廣電事業發展;“雙重領導”是指各級文化機構既受上級廣電管理部門的直接縱向對口領導,又要受到同級黨委和政府的行政直接領導。雙重領導是條塊結合的領導。[15](P45)顯然,這一管理模式是在計劃經濟時代建立起來的文化事業管理模式,實踐已經證明,在市場經濟條件下,這一模式已很難適應文化市場和文化產業快速發展的要求,其主要弊端一是行政系統排斥了市場,代替市場擔當了資源配置的責任,造成資源配置的不合理和低效率;二是條塊分割,各自為政,行政壁壘林立,妨礙公平競爭市場體系的形成。[16](P263)

  總之,我國文化管理體制在改革前后盡管發生了很大的變化,但由于社會主義體制的持續和長久的狀態,“不變”因素理應引起我們更多的關注。惟其在“變與不變”之間揭示改革的路徑依賴性,才能深切理解改革作為制度變遷過程的長期性和復雜性,從而為未來深化改革提供某種理論觀照和路徑選擇的可能性。
 
 
  參考文獻:
  [1] 逯弘秀:《文化管理體制改革與創新研究》,載《吉林華橋外國語學院學報》2009年第2期。
  [2] 楊琳、傅才武:《二十年來文化體制改革進程評估》,載《江漢大學學報》(人文科學版)2006年第2期。
  [3] 丹尼斯·繆勒:《公共選擇》,商務印書館1992年版。
  [4] 傅才武、陳庚:《三十年來的中國文化體制改革進程》,載《福建論壇》(人文社科版)2009 年第2期。
  [5] D·諾斯等:《西方世界的興起》,華夏出版社1999 年版。
  [6] 雅諾什·科爾奈:《社會主義體制》,中央編譯出版社2007年版。
  [7] 周黎安:《轉型中的地方政府》,格致出版社、上海人民出版社2008年版。
  [8] 張軍:《政府轉型、政治治理與經濟增長:中國的經驗》,載“愛思想”網站aisixiang.com。
  [9] R·科斯等:《財產權利與制度變遷》,上海三聯書店、上海人民出版社1994年版。
  [10] 黃新華:《中國經濟體制改革的制度分析》,中央文史出版社2005年版。
  [11] 王躍生等:《天下沒有免費的午餐》,中國財政經濟出版社1999年版。
  [12] 牛耕耘:《事業單位社會化問題探析》,載《行政人事管理》2000年第6期。
  [13] 曹峰旗等:《文化體制改革困境的政治學思考》,載《黑龍江社會科學》2008年第2期。
  [14] 彼得·豪爾等:《政治科學與三個新制度主義學派》,載《新制度主義政治學譯文精選》,天津人民出版社2007年版。
  [15] 劉成付:《中國廣電傳媒體制創新》,南方日報出版社2007年版。
  [16] 蒯大申、饒先來:《新中國文化管理體制研究》,上海人民出版社2010年版。
 
  ——原載《云南社會科學》2013年第2期


  [①] 截止2005年底,我國共有事業單位126萬個,從業人員2900萬人,其中文化單位8萬個,從業人員150萬人。參看趙立波《事業單位社會化與民間組織發展研究》,山東人民出版社2010年版,第92頁。

粵ICP備06050276號
深圳市特區文化研究中心版權所有
新五龙传说登陆