推進全面深化改革保障城市文化民生
2014年12月30日

——關于學習黨的十八屆三中全會精神的思考
 
                         黃士芳
                
  黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出“深化文化體制機制改革”四大方面改革之一是“構建現代公共文化服務體系”。而構建現代公共文化服務體系的出發點和落腳點在于保障文化民生,也即實現人民群眾的基本文化權益,滿足人民群眾不斷增長的精神文化需求。這既是黨的根本宗旨的體現,也是政府履職的重要內容。《決定》明確全面深化改革目標內容之一就是“讓發展成果更多更公平惠及全體人民”。在深化文化體制機制改革的任務和要求中提出:“堅持以人民為中心的工作導向,堅持把社會效益放在首位、社會效益和經濟效益相統一,以激發全民族文化創造活力為中心環節,進一步深化文化體制改革”。顯然以人民為中心,首先而且必須以保障和實現人民群眾的文化權益為目的推進現代公共文化服務體系的構建。

  如何通過構建現代公共文化服務體系保障文化民生,《決定》規劃設計了幾個方面改革。我們對其概括歸納,主要有以下改革關鍵詞:一是“定位”,要推進政府職能定位的轉變,《決定》提出要“按照政企分開、政事分開原則,推動政府部門由辦文化向管文化轉變,推動黨政部門與其所屬的文化企事業單位進一步理順關系”。明確了今后政府職能要由辦文化向管文化的轉變,政府改革的重點和方向是“管文化”,而事業單位即公共文化機構是“辦文化”,所以這方面的改革目標是管辦分離。二是“機制”,即要建立構建現代公共文化服務體系的各種機制,《決定》提出了建立、完善和引入四種機制,即“建設協調機制”、“群眾評價和反饋機制”、“績效考核機制”、“競爭機制”。《決定》指出“建立公共文化服務體系建設協調機制,統籌服務設施網絡建設”、“建立群眾評價和反饋機制,推動文化惠民項目與群眾文化需求有效對接”、“明確不同文化事業單位功能定位,建立法人治理結構,完善績效考核機制”、“引入競爭機制,推動公共文化服務社會化發展”。三是“標準”。《決定》提出要“促進基本公共文化服務的標準化、均等化”。文化部長蔡武就標準化內容指出:“對于公共文化服務,我們要有自己的標準。鄉鎮綜合文化站、村文化活動室、社區文化活動中心、縣圖書館、縣群藝館、文化館,應該有哪些項目,應該有多少人,一年應該有多少經費,都需要有標準”,從中可以看出標準化主要包括公共文化設施建設的標準化、服務項目的標準、服務容量的標準、服務經費的標準等。四是“均等”。這是與“標準”同時提出來的建設目標。蔡武接受采訪時說:“公共文化服務的均等化我們做得很不夠,現在東西部之間、城鄉之間、漢族地區和民族地區之間、不同階層之間存在很大差別,需要通過發展把公共文化服務這塊蛋糕做大,合理分配。”因而“均等化”的改革方向和要求是實現區域之間、城鄉之間、民族之間、階層之間的均等服務。五是“社會”。《決定》明確要“引入競爭機制,推動公共文化服務社會化發展”、“鼓勵社會力量、社會資本參與公共文化服務體系建設,培育文化非營利組織”。即要形成政府主導、社會力量廣泛參與建設的現代公共文化服務體系。

  2003年深圳被確立為全國文化體制改革試點城市后就確定建設完善的公共文化服務體系作為文化體制改革的內容和目標之一。在推進公共文化服務體系建設過程中,深圳明確了建設理念,要圍繞推進實現市民的文化權利而促進政府公共文化政策和措施的實施;明確了政府作為建設主體和責任主任的義務,強化了政府的文化職能;明確了公共文化服務的方向和要求,即要建立設施完善、網絡齊全、內容豐富、服務便利、面向大眾、均等公正的公共文化服務體系。經過十年的建設,目前深圳已建成較為完善的公共文化服務體系,在全國經濟發達城市以及我國東部地區的公共文化服務體系建設中處于前列地位。但不容忽視的是,深圳建設公共文化服務體系的體制機制、公平均等、質量效益、資源供給、服務內容等方面都還存在一定的問題,尤其是均等服務方面需要加大力度解決。為此,我們必須根據黨的十八屆三中全會關于深化文化體制改革的方向和要求進一步推進深圳市的現代公共文化服務體系建設。

  一、完善機制,增強公共文化服務制度安排的科學性與效益性。
  機制,實際上就是制度安排。習近平總書記強調:“推進國家治理體系和治理能力現代化,就是要適應時代變化,既改革不適應實踐發展要求的體制機制、法律法規,又不斷構建新的體制機制、法律法規使各方面制度更加科學、更加完善,實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化”,“要更加注重治理能力建設,增強按制度辦事、依法辦事意識,善于運用制度和法律治理國家,把各方面制度優勢轉化為管理國家的效能,提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平”。(《切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來》)由此我們要通過完善公共文化服務機制來推進公共文化服務體系的制度化、規范化、程序化。
根據公共文化服務的現狀和深圳城市發展的特點,在完善公共文化服務機制上,我們建議加強六大機制的建設和完善。這六大機制建設是:一是建設協調機制。可以形成黨委領導下的政府職能部門多方協同推動的機制。公共文化服務涉及人、財、物、事等,不只是政府文化部門內部的事情。而且文化建設本身就是與經濟建設、政治建設、社會建設和生態文明建設有密切關系,社會建設的指標中就包括文化方面的內容。深圳已實現大部門制,文化與體育已實現融合,但文化建設與社會建設的結合力度不夠,這應是下一步協調機制完善的重點。二是群眾評價和反饋機制。今后凡是政府主辦或者提供的公共文化服務項目,都應面向市民開放,征求市民對服務項目的意見建議,評價好壞作為服務項目能否繼續舉辦的依據,真正實現公共文化服務與群眾需求的有效對接。三是績效考核機制。主要是對政府主辦的公共文化機構的服務效益進行考核,考核可以由自評、專家評價和市民評價組成,形成三方評價的考核機制。四是社會參與機制。就是要引入社會力量參與公共文化服務的項目競爭,同時引入社會資源參與公共文化服務體系建設,包括項目資源、資金資源、人力資源、創意資源等都可以通過政策措施來鼓勵。五是志愿服務機制。志愿服務是增強市民自我價值,促進社會持續發展的重要資源。目前深圳市文體旅游局已制定實施《深圳市文化志愿服務促進辦法》,開通了全市文化志愿者管理和服務平臺。六是購買服務機制。《決定》在其它方面改革中提出:“加快事業單位分類改革,加大政府購買公共服務力度”、“適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項,交由社會組織承擔”。因而將來深圳的公共文化服務擴大對社會組織、企業以及個人的采購將是改革的方向。

  二、推動法治,增強公共文化依法管理服務的權威性和持續性。
  《決定》提出全面深化改革的總目標是“完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化”。改革內容之一是建設法治中國,要求必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進,堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。作為政府履行職能的重要內容,在推進公共文化服務體系的建設中,加強公共文化服務的法制建設,推動依法管理、依法服務也是深化文化體制機制改革的題中之義。《決定》這方面的內容也有涉及,提出了“法人治理結構”問題,提出“明確不同文化事業單位功能定位,建立法人治理結構,完善績效考核機制”;“推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會,吸納有關方面代表、專業人士、各界群眾參與管理”。
深圳在推進公共文化服務法制建設方面較早進行了探索,如在1997年就出臺實施了《深圳經濟特區公共圖書館條例(試行)》,對公共圖書館的職能、服務等進行了規范,把圖書館的公共服務上升到法律層次。2006年事業單位后推動了事業單位法人治理結構的建設,目前已有圖書館建立了理事會,逐步向法人治理轉變。但是就整個公共文化服務體系而言,法制建設還相對滯后。建議進一步強化法制意識,抓緊在公共文化法制建設有所作為,這也符合深圳提出的全面深化改革的市場化、法治化和國際化的要求,使公共文化服務能夠做到有法可依。公共文化的法制建設包括幾方面內容:一是推動公共文化服務的整體立法。加快推進《深圳市公共文化服務條例》的立法,明確公共文化服務責任主體、公共機構、經費投入、人力資源、社會參與等方面的法律規范以及違法責任。二是推進公共文化機構立法,可以考慮制定《公共圖書館條例》、《公共博物館條例》、《美術館條例》、《文化館條例》等,從經費上、從人員上、從職能上、從服務上給予法制保障。三是推動法人治理結構建設,在圖書館法人治理試點的基礎上擴大推廣到全市公共文化機構的法人治理化。

  三、建立標準,增強公共文化服務建設質量的剛性和規范性。
  《決定》明確提出要促進基本公共文化服務的標準化,按照文化部長蔡武的解釋,包括設施、項目、服務、經費等的標準。標準化的提出既可以促進政府履行公共服務職能的效能,促進政府履行作為公共文化服務建設主體和責任主體的職責,同時對政府也形成一種剛性的建設約束和質量約束,也是政府公開透明的一種表現。就公共文化機構來說,公共文化服務標準也是一種剛性約束和履約表現。設定了標準,但沒有達到標準,市民將可對政府及相關公共文化機構進行監督和問責。從深圳本身的定位和方向來說,深圳公共文化服務與全國其它城市相比較,在標準的規劃設置上和具體安排上應該處于領先水平,樹立經濟發達城市和東部地區公共文化服務的示范標桿。文化部已制訂了全國公共文化服務體系示范區的不同地區的考核標準,其中對東部發達地區和城市的公共文化服務體系創建標準明顯是高于其它地區和城市的。深圳通過《建設圖書館之城規劃》、《深圳市基層公共文化服務規定》等規劃文件對圖書館建設、基層公共文化服務等提出了相關的指標,國家對圖書館、文化館、博物館、文化站等也制定了相關的建設和技術標準,但目前的現狀是由于各地情況不同,實際執行的標準難于同一,因而造成實際建設服務的低標準或者無標準。

  文化部2014年文化工作會議上明確了要把促進基本公共文化服務標準化、均等化作為現階段公共文化服務體系建設的主攻方向,提出各地要結合實際抓緊研究制定公共文化服務保障標準、公共文化設施建設和管理服務的技術標準、公共文化服務評價標準。所以,下一步在標準建設上的重點應該是以文化部提出的三大標準為基礎要求,抓緊探索建立適應深圳特區發展方向和市民文化需求的公共文化服務保障標準、建設管理技術標準、公共文化服務評價標準,保持深圳在公共文化服務建設上和市民文化權利實現上的領先地位和影響力。

  四、推進均等,增進公共文化服務的公平性和平等性。
  促進基本公共文化服務的均等化實際上就是要保障人民群眾文化權利的平等,這也是維護社會公平正義的重要方面。公平正義是中國特色社會主義的內在要求,所以習近平總書記特別強調:“要在全體人民共同奮斗、經濟社會發展的基礎上,加緊建設對保障社會公平正義具有重大作用的制度,逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平為主要內容的社會公平保障體系,努力營造公平的社會環境,保證人民平等參與、平等發展權利”;“由于制度安排不健全造成的有違正義的問題要抓緊解決,使我們的制度安排更好體制社會主義公平正義原則,更加有利于實現好、維護好、發展好最廣大人民利益”。(同上)據此促進基本公共文化服務的均等化應是促進公平正義的重要內容之一,作為推進公共文化服務的責任主體應高度重視。

  深圳公共文化服務均等化方面存在的主要問題就是區域之間的不均等和群體之間的不均等。區域之間公共文化服務的不均等表現在新老特區之間,由于政策、歷史及投入等原因,2010年7月劃入特區的原關外地區與原特區之間的文化發展相差比較大,造成事實上的市民文化權利實現程度的不均等。群體之間的不均等主要體現在廠區和邊遠地區的外來建設者與主城區和中心城鎮市民之間的不均等。目前深圳市政府已就推進特區一體化的公共服務提出指導性意見,并有相關政策出臺,深圳市文體旅游局也推出許多具體的措施推進實現上述的均等化發展,包括新建市級公共文化設施的調整布局、外來勞務工文化工程的強力推動等,但從現實來看效果還是不太滿意,實現特區均等化、一體化還需要很長一段時間。因此必須加大投入、加快進度、加強服務、加緊設計。

  五、引入競爭,增加公共文化服務供給主體的多樣性和創造性。
  《決定》提出“引入競爭機制,推動公共文化服務社會化發展”。社會化發展很明確的就是面向社會引入公共文化服務供給主體,這既包括按現代企業運作的市場主體,又包括社會組織,所以《決定》又進一步指出:“鼓勵社會力量、社會資本參與公共文化服務體系建設,培育非營利文化組織”。這一精神與《決定》提出的要發揮市場在資源配置中的決定作用是一脈相承的。由此未來公共文化服務供給除了政府主辦的公共文化機構提供外,政府還可以通過市場調配、引入競爭等手段來分配政府文化資源,也可以吸引社會資源來參與公共文化服務體系建設。這樣的改革可以倒逼地過來,促進政府本身主辦的公共文化機構自身改革的主動性、積極性,促進這些機構增強活力,提高質量,以減少和化解競爭的危機,確保機構存在的合理性和必須性。

  深圳市場經濟體制建立較早,同時又是公民社會比較發達地城市,這兩者決定了深圳活躍著大量的市場主體和社會組織。近年來深圳加大商事制度改革和社會組織管理制度改革,更是促進了大量企業的設立和社會組織的發展。這些都是未來參與公共文化服務供給競爭的主體。比如目前深圳的品牌公共文化活動中,都有企業和社會組織主辦或者參與主辦,如深圳讀書月、創意十二月、戲聚星期六、劇匯星期天、深圳晚八點、深圳(羅湖)粵劇節等。下一步在深化改革中,政府一方面要制定完善的政策促進企業或者社會組織參與競爭,另一方面政府要開放文化資源,擴大提高公共文化服務的社會購買力度,使政府公共文化機構、文化企業、社會組織按照統一的規劃公平競爭服務項目。如此將會形成公共文化服務多元主體參與、社會資源積極介入、人民群眾樂享成果的文化繁榮局面。
  (黃士芳,深圳市特區文化研究中心主任、博士)

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