中國城市公共文化設施:政策、類別、建管模式
2015年11月12日

   毛少瑩,深圳市特區文化研究中心學術總監、研究員。毛少瑩女士1994年自中山大學畢業后進入深圳市特區文化研究中心工作至今,長期從事公共文化政策與文化創意產業研究,現任該中心學術總監。兼任“國家公共文化服務體系建設專家委員會”委員;“國家文化信息資源共享工程專家委員會”委員;中華文化促進會“文化產業(中國)協作體”委員;深圳大學兼職教授;文化藍皮書之《中國公共文化服務發展報告》、《國際文化產業發展報告》、《深圳文化藍皮書》編委;《深圳文化研究》雜志副主編;深圳市宣傳文化基金專家評審委員會委員;廣東省文化學會理事等職。多次參與承擔國家、省、市政府委托課題。

 

  圖片說明:深圳市特區文化研究中心學術總監、研究員毛少瑩

 

  大家好,我是最后一個。黃院長跟我說要壓軸,我有一些壓力。在臺北背后本來就很有壓力,因為他們口才很好,我今天就盡量講慢一點,清楚一點。我演講題目是《中國城市公共文化設施:政策、類別、建管模式》,為了分析方便我會先講講文化設施的種類。

  因為中國有計劃經濟傳統的保留和全能型政府的保留影響力,中國政府的資源和管控的范圍相對來講比西方成熟市場經濟國家的范圍要大。因為傳統的原因,也因為行政區劃的分別,中國的文化設施大概做了幾種分類。一種叫做標準配置的文化設施,標配指的是中國所有省市都會按照這樣的要求,是中央政府的文化部和建設部共同提出的一些要求,對從國家、省、市到縣到鄉鎮五級政府做一個標準配置的文化設施。

  這些標準的文化設施包括最常見的公共圖書館,文化館,鄉鎮文化站,博物館、美術館或者電影院和劇院一些設施。在這當中,我們按照政府統一的政策規定標配的是到縣一級是有圖書館、文化館、鄉鎮的文化站,這是到了鄉鎮或者街道的文化站。但是還有一些是不一定有的,比如博物館不一定有,美術館不一定有,但是圖書館是你到每一個縣都有的。就像圖書室或者鄉鎮的文化中心,中國哪一個城市的,哪一個角落都有的,這是規定一定要有的。

  還有一種非標配的,也大量的存在。就是剛才講的博物館,還有現在講的美術館各種藝術館還有非物質文化遺產的展示館,很多地方有非物質文化遺產的東西收集過來進行展示或者集中的陳列。文化設施的種類,一種是國家要求一定要有的是標準配制的,主要是公共文化館系列,還有一類是非標配的更超出基本文化需求的,像博物館這些不是標準配置的。這是一種分類方法,還有分成傳統型和新興混搭型的類別,傳統的圖書館、博物館、劇場、電影院這些。還有新興的混合型的,我們現在看到的書店、咖啡館、電影院和餐飲合在一起在很多大型的綜合體當中會有的。

  這是一種跨界的文化設施,當然還有另外一種分法。我們可以按照公益性的文化設施和盈利性的文化設施來分,公益性的文化設施可能是我們討論的重點。比如公共圖書館定義是純公立的,提供基本文化服務的。還有一類是盈利性的,KTV,歌舞廳這種。還有一種是混合的公共文化產品比如大劇院,是一個典型的文化設施,但是提供公共服務同時也提供盈利性的一些商業服務,這些是混合型的。

  今天我討論的重點是城市的公共文化設施,這是我想講的從類別上說的。在中國城市的公共文化設施當中,跟國外不太一樣的有一個設施叫做文化館。文化館是中國很有特色建設的一個設施類別,因為文化館里面有表演藝術可以使用的舞臺、排練廳,有可以陳列作品的或者棋盤娛樂的活動室或者展陳的空間,同時還有輔導的功能,輔導基層群眾的文化娛樂活動,輔導基層排練節目等等。在座中國的朋友是很清楚文化館是什么的,外國的朋友可能不太清楚。

  文化館就是一種功能非常綜合的,既有表演藝術也有視覺藝術,也有其他文化娛樂形式了一種基礎的面向普通大眾的設施,這是一個特殊有中國特色的一個館。其他像美術館、博物館這些館跟國外是一樣的。我為什么選這個題目來講呢?其實中國的文化設施建設,從新中國建立到現在經歷了三個大高潮。一個是新中國建立之后五六十年代,基本新建三大基礎文化設施,一個是公共圖書館,一個是文化館再一個是新華書店或者有的地方有電影院,就這么幾類,其實1949年以前也有,像電影院也是有的。

  還有一個高潮是90年代以后,隨著改革開放的深入,文化的發展被提到了一個比較重要的位置,整個中國大陸有一個“文化發展戰略熱”,文化領域怎么樣從一個和政治相對重合的狀態獨立出來之后,開始大規模興建文化設施從1986年上海第一次開全國的文化發展研討會,一直到90年代中期,也是一個建設的高潮。

  到了2005年前后,因為國家倡導建設公共文化服務體系,因為采取了種種鼓勵公共文化發展的措施和優惠的政策,各個地方的文化設施進入一個高潮,有余錢做文化的事,隨著老百姓物質生活水平的提高,大家文化需求也增長了。從2005年到現在,中國城市化率2012年超過了50%,全國一半以上的人口生活在城市里,還有新城鎮計劃等大國家戰略的推行,我們迎來了文化建設的高潮。其中有標志性的文化設施,也有遍及城鄉的中小文化設施,高潮很快,建得也很多。

  這當中有很多復雜的原因,也暴露了很多問題。一個問題是我們會發現設施有些建起來之后,建得很漂亮,但是可能超過了當地的需求,有些建了之后管理不當或者建立之后是空置的等等問題。這些年我看到很多城市都在興建文化設施,發現了很多問題。我今天也是呼應這次論壇的題目講講文化設施建設的文化,這是一個設施的分類和目前大概暴露出的一個問題。

  接下來從政策依據和建管模式方面分析一些更具體的情況。中國大陸文化設施的建設的依據是跟國家最高的法律,1982年的憲法中華人民共和國憲法第22條提出“國家是發展公益性的文化事業”包括文學藝術事業,新聞廣播電視事業,出版發行事業,圖書館、博物館、文化館和其他文化事業,開展群眾性的文化活動。

  這是各層級的政府從中央級到省、市、縣、鄉每一級政府都要興建標準配置文化設施的最高依據。因為有憲法的規定,我們標準配置的文化設施,其實通常是由公共財政投入建設的,也是由功利性的機構管理的。這是我們講政策依據的最高依據,可以追溯到憲法。

  更具體一點的政策法規是2003年,國務院頒布的公共文化體育設施條例。作為全國的公共文化體育設施條例,對整個中國的文體設施應該怎么建,按照哪些標準,有哪些種類做了一些規定。配合公共文化體育設施條例,其實還有一些更細的行業性的法規,比如建設部和文化部聯合研制出臺的《圖書館建設用地指標》和《圖書館的建設標準》,《公共圖書館的用地指標和建設標準》。還在制定的還有博物館一些的標準,我們可以在國家建設部門的相關網站上看到的,這些標準從行業的角度就更細致的配合了國務院的文化體制設施條件。

  比如根據《公共圖書館的建設用地指標》要求根據服務人口小于20萬人,應該建設800到4500平米的小型公共圖書館。如果這個地方的人口大于20萬少于150萬,應該建一個大約4500平米到2萬平米的中型圖書館。150萬到1000萬人口應該建設一個2萬到6萬平米的大型圖書館。各個地區進行公共圖書館的布局是依據這樣的標準進行選址規劃決定建筑面積大小的。

  其中建設標準提出了人均藏書的標準,每千人擁有的建設面積的標準。文化館也分大中型,主要依據人口的情況做了一些規定。根據這些標準,我們的文化設施尤其是標準配置,就我剛才講的按照國家的要求一定要做到標配的文化設施,依據還是比較多的但是不全。現在博物館的用地指標就沒有,還有一些其他設施。

  根據國家的行業標準,各個地方也制定了自己的標準,比如深圳市就有基層公共文體設施規劃和建設標準,有頒布一個地方性的法規,對深圳市的情況進行規定。中國東中西部的差異非常大,每個地方會制定自己的標準,根據這樣的標準中國的公共文化設施,就我們講的標準配置這幾大類看,我們會看到國家有國家級的圖書館,省有省一級的圖書館,市有市一級的圖書館,縣有縣的圖書館街道還有圖書室,是按照行政層次和人口聚集程度對文化建設有一些規定的。

  根據這樣的一些規定和種類,我們的文化設施就形成了一些規模,有一些大型的基本文化設施是每一個行政層級都有的。書店因為是經營的,書店原來新華書店是有總店后來各省市都有新華書店也是一個系統,現在書店也都是市場化、企業化了。

  這是一個政策依據,其中的一個問題是標準的系統性還不夠,標準還不夠全,有些設施建設還找不到合適的用地指標或者建設的規范還不夠全,另外現在的現有標準的設定剛剛講了一個是行政層級,按照五級的行政層級做標配。另外一個是人口,實際上同樣人口規模當人口是不同人群組成的時候,需求是有差異的,所以需求的差異性是沒有考慮的。

  在規劃建設當中,我們按照現有的城市建設的大體分工和城市性管理的分工,基礎建設這一塊,通常部門之間的銜接是有問題的,這是我講的第二個問題,政策依據和存在的問題。

  第三個問題建管模式,是指建設和管理模式。先講一下建設模式,建設模式主要講的政府的標準配置,一定要有公益性的文化設施,就是公共圖書館、文化館這些設施,這些公益性的標準配置的文化設施,基本的模式是政府建,政府管。政府建了一個圖書館,公共財政的錢來建,同時公共財政也成立一個圖書館的單位,完全是由公家發工資的,運營經費,日常的安保綠化、保潔都是公益,公共財政來出錢的。

  因為這樣的緣故,從中央到省到地方五個層級大量的公立標準的文化設施都配有事業單位,中國有大量的文化事業單位,圖書館有各地一直到鄉鎮的圖書館都有配置,這些圖書館的管理人員提供公共服務的成本是公共財政承擔的。文化館也一樣,博物館也一樣,公立的博物館也是事業單位,事業單位的概念國外也是沒有的,我們中國叫事業單位,其實是比較接近國外的非營利機構。我們是政府的公共財政,幾乎是完全供養的。

  由于這樣的供養模式,歸結為政府建政府管,是傳統的文化設施管理模式。隨著發展的步伐加快,這些年中國建了很多文化設施,其實原來的文化設施管不過來,比如深圳有一個區叫寶安區,一個圖書館原來是一個小的館,管理者只有二三十人后來建了一個大的館,原來的管理人就不夠,整個中國的事業單位非常多,改革的趨勢一個嚴格的要求是不能增加編制,因為財政負擔太重。沒有辦法增加編制情況下,圖書館就沒有人管。

  很多地方都靈活采用了政府建,建立管理權和應用權的招標,委托給社會機構來管,這是第二種模式。建設管理模式是政府投資,經營權外包,產權還是歸公的。第三種模式是BOT或者PPP的模式,還有一類公益性不是很強的書店、書吧有些是企業或者個人自己建自己管,或者有些大企業內部的文化活動室,或者一些會所是自己做自己管的我們不討論。

  就這些模式來說,這些公共文化社就提供了基本的公共文化服務。比如整個大陸的公共圖書館、文化館、博物館、美術館,從2010年開始就全部免費了。假如你們家旁邊有一個文化館,你如果想學基本的書法、繪畫、跳舞、彈琴有各種各樣的培訓班你是可以免費去學的。免費之后,原來實際有低收費,博物館有少量的門票收入或者有一些附加的咖啡館或者茶館可以有收入的,但是國家制定了政策免費開放,全免費。一個星期七天開六天,通常禮拜一休息,剩下6天全免費。

  這樣的情況下面,提供的基本公共服務在大陸目前是免費的,也帶來了很多問題。剛才講的建館模式里面,還有對不同種類的文化場館的管理,有一個評估定級的管理。比如圖書館,會通過一定的評估和指標的方法,確定圖書館的等級,文化館也有這樣評的,也分了一、二、三級文化館,美術館現在有評國家級的重點美術館,通過這樣評估定級的方式或者文化先進縣,先進區的方式,通一些政府的人事考核和財務審計進行事業單位基本的文化設施和場館的管理,這是目前的現狀。

  我重點想分析一下,這個建管模式存在的問題。對于政府建,政府管的標準配置文化設施,可能會有一些問題,最大的問題是可能供需不一定對口,雖然是按照國家的標準做了布局上的人口上的考慮,但是因為缺乏很好的需求調查,所以供需對口不是太理想,導致有些館使用率很低。比如我們曾經做的基層文化室,像農家書屋,某些選址不當的文化館,使用效率很低,供需不對口,變成了臺灣的文字館,建好之后放那里了。

  第二由于采用了事業單位的管理模式,事業單位是鐵飯碗,事業單位的人是不會輕易被開除的,不管干得好還是不好拿的工資是相對穩定的,管理權限是受主管的。圖書館主管部門是文化局,圖書館的自主經營權是有限的,這樣的管理模式工作人員的積極性是不高的,服務效率比較低。還有一個問題比較刻板,現在因為國家提出了免費開放的政策,事業單位是用公共財政的錢來供養的,從財務上講有一個收支兩條線的管理。公益性的機構如果有收入的話必須上繳財政的自己不能用,同時為了保證公益性不可以做經營性的項目,現在很多純公益的文化場館和運營,把原來開的商店或者餐廳或者小型的茶座都關掉了,給消費者帶來了不便,運營比較僵化。

  中央財政每個給50萬,省一級再給大家錢,地方再給多少錢,這樣解決可能導致經費不夠用,免費開放之后服務質量可能會下降,免費開放之后某些有市場競爭的領域代入一些不正當的競爭。比如你家旁邊有文化館可以進去學習,但是市面上有很多培訓機構,是要招生來培訓的,這個時候你們家旁邊有這個館我可以參加,我旁邊沒有文化館參加不了,對公共服務的均等性影響很大。就帶來一個問題,你怎么區分哪些文化服務是基本的應該由政府提供的,哪些應該是交給市場來辦的,當中是存在轉型的。

  還有一個文化,對于我們大量存在的,大家可以想想,中國這么多省市,一直到縣一級,到鄉鎮一級多是這樣的公益性事業單位,文化數量機構是非常驚人的。我們可以看到很多的公益機構存在,用公家的錢提供服務,但是績效評估是不夠的,效益究竟怎么樣,用了這么多公共文化投入之后,產生的效益是不一樣的,缺乏一個有效的績效評估管理。

  還有一類混合型的這一塊,比如大型的書城或者大型的綜合性的文化設施,種混合型的通常是企業運營管理的因為有一定的公益性政府也會投錢,也會有財政投入。所以有可能公共財政投入之后,建的大型文化設施被私人用了,公益性難以保證。

  時間關系,我最后講一下我的思考和結論。根據這樣一些思考,我得出這么幾個結論供大家參考,一個對于中國大型文化設施建設來說,第一我們要加快制定完善相關的標準,就目前的設施建設已經全面鋪開,中國的消費已經上了一個臺階但是不規范不系統。第二,在設施的規劃建設之前,需求調查非常重要,怎么做我們需要有專業機構的參與。第三,運營權,現在很多大型公益文化設施用了公共財政的設施但是運營權外包有很多問題。比如一個大劇院能不能讓一個烤紅薯的人定標,這樣的資質怎么考慮缺乏研究,還有運營外包之后,專業化水平怎么樣?當然最關鍵的一點,假如外包的是一個公益性設施,公益目標的實施程度。

  像剛才臺北講到的,實際上是由政府投入在里面。你運營權外包之后,公益目標多少算實現了這是一個問題。還有一個問題,同樣一個地方由于行政的條塊分割,地區之間的區隔。比如整個長三角有沒有一個統籌空間布局的考慮,因為現在重復建設的問題也是存在。還有不同部門協調的問題,還有我們對公益性衡量的指標和績效評估的問題,涉及到的信息公開的問題。對于整個文化設施管理來說,目前總的來說存在研究不夠,體現在規劃建設、咨詢的時候規劃設施的專家可能不懂文化,專業團隊能不能既有懂城市文化,又懂城市建設管理的人參與里面?再一個是績效的管控問題。

  所以對我們熟悉文化設施,方方面面建設管理的同時,同時也有綜合素質的專業智庫,專業的咨詢公司的建設也非常有社會需求。最后一點,我今天聽了芝加哥大學的這位教授講的美國文化設施建設和專書有出版,我們國內還沒有一本非常詳細的設施建設的書,我希望有機會這本書可以翻譯過來,盡快讓我們參考,謝謝大家。

    來源:東方文創網

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